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Nas múltiplas pesquisas lançadas na mídia sobre as preocupações principais dos brasileiros, a saúde sempre figura com proeminência, usualmente num segundo lugar logo atrás da preocupação com a corrupção geral no País. Talvez a saúde seja o campo onde há um vasto espaço para ocorrência de desvios, improbidade administrativa e corrupção, bem como os efeitos deletérios são perceptíveis de imediato. Pessoas sofrem e morrem por falta de atendimento adequado, especialmente pela pressão e dependência dos serviços públicos.
Nesse contexto, a figura das Organizações Sociais em Saúde, que passam a gerir efetivamente os serviços de saúde em vários entes da federação, tem ganhado proeminência. Surgem como um deus ex machina para resolver de forma simples e imediata um problema grande e complexo. É preciso cautela para que essa solução simples não seja, na verdade, simplória. Para essa análise, é essencial entender a percepção e como o design dessas organizações molda e determina os comportamentos humanos.
Quanto ao aspecto da percepção, não custa lembrar que é da natureza humana achar a grama do vizinho sempre mais verde. Esse adágio popular é enraizado exatamente no efeito psicológico de percepção abstrata de uma realidade, focada apenas em aspectos positivos, daquilo que não nos pertente ou poderia nos pertencer. Falando mais diretamente, inveja de resultados dos quais não percebemos os custos.
Organizações Sociais passam a percepção, fomentadas pelos discursos de seus entusiastas, de: agilidade, menor burocracia, eficiência, economicidade e qualidade no atendimento. Com efeito, apropria-se da percepção geral de uma suposta dicotomia entre o serviço público e a iniciativa privada. Nesse ponto, a Organização Social é efetivamente a grama do vizinho da gestão pública e direta das unidades de Saúde. Agora, será que essa grama é mais verde mesmo?
A ideia da publicização da administração pública, com participação efetivada da sociedade civil na gestão dos seus próprios serviços de interesse é outra ideia cativante. Ora, o povo cuidando de si mesmo, existe melhor cenário que esse? Essa linha de pensamento é bem cativante até o momento em que com um pouco mais de reflexão, o povo cuidado de si mesmo, também é uma definição que pode ser aplicável a própria administração pública!
Avançando um pouco nessa percepção mais aprofundada, as Organizações Sociais não seriam mais do que uma forma de gestão pública, mas sem todas as exigências que são feitas à administração pública. Não se pode esquecer por outro lado que todas estas restrições e padrões de exigência para a administração pública não surgem de um éter abstrato, são decorrência histórica de maturação sobre formas de controle e construção de uma arquitetura de vedações e obrigações para evitar problemas concretos de utilização do público em prol de interesses particulares e não republicanos. É como se essa grama aparentasse ser mais verde porque minha percepção do meu gramado está focada no trabalho e desgaste em manter a grama livre de ervas daninhas.
Interessante notar que há um efetivo movimento, intensificado nos últimos anos após a decisão do Supremo Tribunal Federal em reconhecer a constitucionalidade desse modelo. Seria possível dizer que a gestão da Saúde por Organizações Sociais passou a ser uma opção estratégica para os gestores públicos quando confrontados com a situação calamitosa da Saúde. Veja-se alguns incentivos de ordem pragmática para a adoção.
Primeiro, a preocupação com a responsabilidade fiscal. Quando um gestor adota um contrato de gestão e a saúde passa a ser gerida por uma Organização Social, um dos efeitos mais imediatos e a retirada de pressão de prover o trabalho necessário através de servidores concursados. Retira-se um ônus de fazer concurso e de preocupação com o impacto na folha de pessoal em face dos limites legais.
Segundo, automaticamente se tem a possibilidade de externalização ou pelo menos compartilhamento de responsabilidade. Eventuais problemas da percepção pública são destinados à Organização Social e não ao gestor público. Politicamente esta realidade pode ser muito relevante. Como exemplo, não é incomum que em várias ocasiões de atraso no pagamento dos empregados e prestadores de serviço das OSs, se configure um “jogo de empurra”. O ente público diz que repassou recursos consoante o contrato de gestão e a OS afirma que o ente público não fez o repasse. Nessas controvérsias os maiores prejudicados são os trabalhadores e a sociedade.
Terceiro, a ausência de necessidade de concurso e uma gestão livre dos procedimentos inerentes à Administração Pública, permitem contratações amplas e utilização de recursos de forma mais ampla e imediata. Com efeito, é muito comum a menção de que com o início da gestão a ocorrência de melhora na percepção do serviço. Agora, será que esse padrão se torna sustentável, ou ocorreu apenas uma antecipação de realização de recursos, cuja falta será sentida no futuro? Como por exemplo, na inadimplência para com os direitos trabalhistas dos empregados da OS?
Além disso, retomando a ideia de que o design do direito administrativo surgiu em sua evolução histórica para limitar arbítrios e potencialidade de utilização do público para ganhos privados, convém indagar se o design das OSs em Saúde ao romper com esses requisitos, está a permitir exatamente utilizações não republicanas.
É necessário concordar que sim. De fato, várias operações de combate à corrupção seguidas e denúncias e condenações judiciais evidenciam que existe efetiva possibilidade de manejos e utilizações das Organizações Sociais para fins espúrios.
Primeiro, por se tratar de uma entidade privada, ainda existe questionamentos sobre o grau de transparência necessária na utilização de recursos públicos. Por exemplo, a divulgação dos salários
Segundo, essa ausência de transparência pode facilitar a realização de negócios, compras e contratações direcionadas por interesses políticos ou num capitalismo de compadrio. São comuns as referências nos casos investigados de contratações fraudulentas, superfaturadas ou destinadas a beneficiar determinadas pessoas, dissociadas de qualquer economicidade na utilização dos recursos. A falta de transparência em políticas remuneratórias de pessoal, especialmente dos cargos mais elevados e de notaria vinculação política também é outro ponto constante.
Terceiro, a ausência de concurso público propriamente dito abre espaço para as contratações não por mérito ou por perfil técnico, mas por indicação política. Nepotismo, por exemplo, é algo com maior dificuldade de verificação numa OS, entidade efetivamente privada, do que na Administração Pública.
Quarto, muitas OSs não tem uma criação endógena às próprias comunidades, como por exemplo associações que já desempenhavam atividades caridosas e assistenciais que se tornaram OSs. Algumas são criadas, inclusive fomentadas por lideranças políticas sem expertise em saúde, para efetivamente ganhar o contrato de gestão. Nesse ponto, já existe uma quebra de toda a filosofia propalada de reconhecer o papel ativo da sociedade civil na gestão da coisa pública.
Logo, é inegável que o design permite esses manejos espúrios em tese com uma maior facilidade do que seria no serviço público, pelo menos em face de um conjunto expresso de normativas. Consigne-se que não se ignora que as estruturas de governança e a fiscalização efetiva dos contratos de gestão podem ser aptas a coibir e prevenir tais abusos, por outro lado também é fato que vários Tribunais de Contas apontam recorrentemente a insuficiência, quando não a ausência, de estudos detalhados sobre a economicidade ou não de adoção do modelo de OS e mesmo de parametrização dos critérios de desempenho que devem ser atingidas.
É efetivamente uma maior agilidade de contratação de pessoal, serviços e compra de insumos o gargalo na melhoria das condições? Quem é efetivamente o conjunto de pessoas por trás da figura institucional da OS? Existe um histórico de comprometimento com a gestão de saúde? Qual será o custo efetivo em detrimento dos ganhos de escala que seriam possíveis com uma carreira estruturada de servidores públicos da saúde?
Chega-se então a conclusão central de que antes de reconhecer a grama do vizinho como mais verde, é necessário controlar esse impulso inicial e refletir detidamente sobre o modelo que o ente deve adotar para a Saúde.
A escolha pelo modelo de gestão da saúde pública através das OSs não pode partir da conclusão, sem fundamento, de que “a grama do vizinho é mais verde”. Não se trata de decisão inserida, pura e simplesmente, no juízo discricionário do gestor. É preciso que se demonstre, tecnicamente, que a opção representará salto de qualidade e redução de custos. A profissionalização necessária à administração pública exige que o gestor, munido de dados e estudos reais, demonstre o “nexo de necessidade” e não a mera conveniência do repasse da gestão à iniciativa privada, afinal, a observância do princípio da eficiência é comando constitucional.
Nesse sentido, já determinou o Tribunal de Contas da União (Acórdão TCU nº 3.239) que conste, nos processos de transferência do gerenciamento de serviços de saúde para organizações, estudo detalhado que contemple fundamentação da conclusão de que tal permuta mostra-se a melhor opção; avaliação precisa dos cursos do serviço e ganhos de eficiência esperados da organização social; planilha detalhada com a estimativa de custos da execução dos contratos de gestão; e participação das esferas colegiadas do Sistema Único de Saúde.
Entretanto, os casos concretos têm revelado que a escolha pelo modelo de execução privada é determinada por fundamentos quase que aleatórios, sem comprovação e ausente a participação da sociedade, que deveria ser materializada através da voz do Conselho de Saúde e da extensão da discussão aos usuários dos serviços por meio de audiências públicas. Uma decisão tomada nestes termos é ato administrativo nulo por inexistência de motivo.
Plantado pela missão de defender a ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e individuais indisponíveis, o Ministério Público, em seus diferentes ramos, inclusive o Ministério Público do Trabalho, compõe rede de articulação, ao lado de órgãos das três esferas de poderes, denominada “Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro – ENCCLA”. A ENCCLA elegeu, dentre as ações para 2018, elaborar diagnóstico e propor medidas visando fortalecer o combate às fraudes nos contratos de gestão da saúde pública, tendo o MPT como proponente e coordenador.
Por meio da Coordenadoria Nacional de Combate às Fraudes na Administração Pública – CONAP, o Ministério Público do Trabalho monitora os cenários de transferência da execução da saúde às Organizações Sociais e trabalha na definição de estratégias “visando assegurar a efetividade dos princípios da Administração Pública e combater a precarização do trabalho no âmbito de tais organizações” (Carta de Brasília, de 21 de maio de 2015).
Dessa forma, o Ministério Público do Trabalho expediu, em conjunto com o Ministério Público de Contas do Estado de Rondônia, o Ministério Público do Estado de Rondônia, e o Ministério Público Federal, a Notificação Recomendatória Conjunta n. 01/2018/MPE/MPC/MPT/MPE, em 20 de maio de 2018, ao Prefeito de Porto Velho, como medida primeira em face da aprovação, pela Câmara de Vereadores, da Lei Complementar n. 721, de 14 de maio de 2018, “que dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins econômicos, como Organização Social e dá outras medidas”.
O documento congrega a expertise de cada ramo do Ministério Público e recomenda ao gestor a observância de diretrizes relacionadas à transferência da gestão, à proteção do meio ambiente do trabalho, à vedação de fraudes nas relações de trabalho e à responsabilidade pelos débitos trabalhistas, a serem seguidas caso haja a opção pelo modelo das Organizações Sociais.
Tal medida justifica-se especialmente pelos casos concretos em que a sociedade vivenciou que a grama do vizinho, na verdade, é cinza. Há denúncias de irregularidades na transferência realizada nos Estados do Amazonas, Rio Grande do Norte, Bahia, Espírito Santo, Rio de Janeiro, nas cidades de Goiânia e Campinas, e ainda no Distrito Federal, dentre outras. Por este motivo, é indispensável que a prática, caso adotada, seja regada de intenso controle e fiel fiscalização, pois a corrupção é erva daninha que se reinventa.
A sociedade, que também detém instrumentos jurídicos para evitar que nossa grama seja pisoteada, como a ação popular, deve permanecer vigilante e não se conformar com o discurso vazio. As instituições permanentes que sustentam a democracia buscarão a responsabilização pessoal dos gestores irresponsáveis através da aplicação da lei de improbidade. Afinal, a nossa grama, se bem adubada, pode renascer mais verde.
Advogados Afonso de Paula Pinheiro Rocha e Camilla Holanda Mendes da Rocha
