Luzinete Lima Silva Muniz Barros
Mestra em Ciências Criminológico-Forenses e Doutoranda em Direito.
https://lattes.cnpq.br/2874797152881403
Durante muito tempo, pesquisar preços na Administração Pública pareceu uma tarefa relativamente simples. Pediam-se três orçamentos, colocavam-se os valores em uma planilha e calculava-se a média. O processo seguia adiante com a sensação de que o mercado havia sido consultado.
Ocorre que três números reunidos em uma planilha não significam, necessariamente, uma boa pesquisa de preços. Um fornecedor pode ter considerado entrega na capital; outro, distribuição em vários municípios. Um orçamento pode incluir instalação e garantia; outro, apenas o fornecimento. Também há diferença entre adquirir dez unidades e comprar mil unidades.
Essas condições interferem diretamente no valor. Quando não são consideradas, a pesquisa produz um número, mas esse número pode não representar o custo provável da contratação.
O preço não existe isoladamente
A Lei nº 14.133/2021 determina que o valor previamente estimado seja compatível com os preços praticados pelo mercado, considerando, entre outros aspectos, as quantidades a serem contratadas, a possível economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto (BRASIL, 2021).
A razão é simples: o preço depende das condições da contratação. Um equipamento entregue em Teresina pode ter determinado custo. O mesmo equipamento, distribuído entre várias unidades administrativas localizadas em diferentes municípios, pode alcançar valor distinto. Não se trata, necessariamente, de preço maior ou menor de forma injustificada. As condições de fornecimento são diferentes.
Prazo, frete, instalação, garantia, quantidade, forma de pagamento e especificações técnicas também influenciam a formação do preço. A Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021, ao disciplinar a pesquisa de preços no âmbito federal, determina justamente que sejam consideradas as condições comerciais capazes de interferir no valor pesquisado.
Por isso, não basta localizar um objeto com descrição semelhante em banco de preços, contratação anterior, sítio eletrônico ou orçamento de fornecedor. É preciso verificar em que condições aquele preço foi formado. Essa análise é indispensável para saber se a comparação realmente faz sentido.
E as três cotações?
A prática das três propostas tornou-se tão comum que, em muitos processos, acabou sendo tratada como sinônimo de pesquisa de preços. A Lei nº 14.133/2021, entretanto, não restringe a estimativa de preços à consulta direta a fornecedores. A legislação admite diferentes parâmetros, entre eles sistemas oficiais, contratações similares realizadas pela Administração, pesquisas publicadas em mídia especializada e consulta direta ao mercado.
A Instrução Normativa nº 65/2021 segue a mesma orientação. A pesquisa deve buscar fontes adequadas ao objeto e registrar os parâmetros utilizados. A cotação junto a fornecedores é uma das possibilidades, não a única.
O Tribunal de Contas da União também orienta, sempre que possível, a utilização de uma cesta de preços, com referências provenientes de fontes distintas. A lógica é simples: quanto mais representativa for a base utilizada, menor o risco de a Administração formar sua estimativa a partir de valores pouco compatíveis com o mercado.
Imagine que três fornecedores apresentem propostas de R$ 1.800, R$ 1.900 e R$ 2.000 para determinado item. Ao mesmo tempo, contratações públicas recentes, realizadas em condições semelhantes, indiquem preços entre R$ 1.200 e R$ 1.400. Há três cotações, mas existe uma diferença relevante que precisa ser explicada. O número de propostas, portanto, não substitui a análise sobre a qualidade e a comparabilidade dos preços pesquisados.
Nem todo preço encontrado deve entrar na conta
Outro cuidado importante está na própria seleção dos valores. É comum encontrar pesquisas em que todos os preços localizados são incluídos na planilha e submetidos a uma média matemática, como se o cálculo fosse suficiente para corrigir as diferenças existentes entre eles. Não é.
Se a base utilizada contém preços incompatíveis, o resultado também poderá ficar distorcido. Um valor muito baixo pode decorrer de promoção temporária, erro de cadastro, quantidade diferente ou condição comercial específica. Da mesma forma, um preço muito elevado pode refletir circunstâncias que não estarão presentes na contratação pretendida.
A Instrução Normativa nº 65/2021 prevê a análise crítica dos valores coletados e admite a desconsideração de preços inexequíveis, inconsistentes ou excessivamente elevados, desde que a decisão seja devidamente justificada. Isso não significa eliminar um preço apenas porque ele é diferente dos demais. A divergência precisa ser compreendida. Em alguns casos, o valor aparentemente fora da curva está correto, enquanto os demais foram obtidos em condições incompatíveis com a contratação. Pesquisa de preços exige mais do que coleta. Exige exame do contexto em que cada referência foi produzida.
O menor valor nem sempre responde à pergunta
A busca por economicidade faz parte das contratações públicas. Isso, porém, não significa que pesquisar preços seja simplesmente procurar o menor número disponível. O preço estimado tem funções importantes. Ele auxilia no planejamento da despesa, na avaliação das propostas, na identificação de possíveis sobrepreços e na própria análise da viabilidade da contratação.
Uma estimativa construída abaixo da realidade do mercado pode produzir consequências ao longo do processo: propostas inexequíveis, licitação deserta, dificuldades de execução ou necessidade de revisão do planejamento. O problema também existe quando o valor estimado fica acima do mercado. Nesse caso, a Administração pode perder uma referência importante para identificar propostas excessivas ou pouco vantajosas.
Por isso, um preço significativamente menor ou maior merece atenção. A quantidade contratada era semelhante? O frete estava incluído? A entrega ocorria no mesmo local? As especificações eram equivalentes? Havia instalação ou garantia? A contratação utilizada como referência é recente? Essas informações ajudam a compreender por que dois preços do mesmo produto podem ser muito diferentes.
Pesquisa de preços também é planejamento
A pesquisa de preços não deve ser tratada como uma peça isolada do processo administrativo. Ela depende da definição do objeto, dos quantitativos, das condições de entrega, das exigências técnicas e da logística prevista para a contratação. Se essas informações ainda não estiverem claras, dificilmente será possível construir uma estimativa confiável.
Como destacam Barros e Barros (2023), os princípios previstos na Lei nº 14.133/2021 não constituem referências apenas abstratas. Planejamento, eficiência, economicidade, motivação e segurança jurídica precisam aparecer nas escolhas realizadas durante a contratação. A formação do preço estimado é uma dessas escolhas.
Um orçamento não se torna adequado apenas porque foi fornecido por uma empresa. Da mesma forma, um preço encontrado em sistema oficial não deve ser aproveitado automaticamente sem que sejam examinadas as condições da contratação que lhe deu origem. Até uma boa fonte pode produzir uma comparação ruim quando os contextos são diferentes.
No final, a pesquisa precisa responder a uma pergunta bastante objetiva: quanto custa, no mercado, contratar aquele objeto nas condições efetivamente pretendidas pela Administração? Antes de encerrar a planilha, é necessário conseguir explicar por que aqueles preços foram escolhidos e por que são comparáveis. Se essa explicação não estiver clara, talvez a pesquisa ainda não tenha terminado.
Referências
BARROS, Luzinete Lima Silva Muniz; BARROS, Helldânio Muniz. Princípios da nova Lei de Licitações e Contratos: jurisprudência do TCU e TCE/PI. Teresina: OAB/PI, 2023.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, DF: Presidência da República, 2021.
BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital. Instrução Normativa SEGES/ME nº 65, de 7 de julho de 2021. Dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral. Brasília, DF, 2021.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU. Brasília, DF: TCU.