Luzinete Lima Silva Muniz Barros
Mestra em Ciências Criminológico-Forenses e Doutoranda em Direito.
Nem sempre um contrato administrativo é executado exatamente como foi planejado. Durante uma obra, podem ser identificadas condições que exigem serviços adicionais. No fornecimento de materiais, os quantitativos inicialmente previstos podem se revelar insuficientes. Há situações em que a solução técnica adotada precisa ser ajustada para assegurar a adequada execução do objeto contratado.
A legislação admite essas modificações, mas a possibilidade de alterar o contrato exige cuidado. Em determinadas situações, o termo aditivo acaba sendo utilizado para suprir deficiências do planejamento ou incorporar serviços que não integravam a contratação original. O que deveria ser uma medida de adequação passa a modificar as próprias condições que orientaram a licitação.
A Lei nº 14.133/2021 estabelece hipóteses e limites para as alterações contratuais. Sua aplicação exige distinguir as mudanças necessárias à execução daquelas que comprometem a identidade do objeto, a economicidade ou as condições de competição estabelecidas no procedimento licitatório (BRASIL, 2021).
Alterar o contrato é possível, mas existem limites
O art. 124 da Lei nº 14.133/2021 admite alterações unilaterais pela Administração e modificações realizadas mediante acordo entre as partes. As primeiras compreendem a adequação técnica do projeto ou das especificações e os acréscimos ou diminuições quantitativas do objeto, observados os limites legais.
As alterações qualitativas procuram adequar tecnicamente a execução às necessidades da contratação, enquanto as quantitativas modificam a dimensão do objeto, aumentando ou reduzindo as quantidades previstas. Em ambos os casos, a justificativa deve demonstrar a necessidade da mudança e sua compatibilidade com o que foi originalmente contratado.
Na reforma de uma escola pública, por exemplo, a identificação de problemas estruturais durante a execução pode exigir serviços não previstos inicialmente. A necessidade da intervenção deve ser demonstrada tecnicamente e examinada à luz dos limites legais. Construir uma nova edificação, aproveitando o contrato de reforma, apresenta uma situação juridicamente distinta, pois pode representar a inclusão de objeto que não foi submetido à licitação.
O art. 125 estabelece, para as alterações unilaterais, o limite de 25% do valor inicial atualizado do contrato, tanto para acréscimos quanto para supressões. Nas reformas de edifícios ou equipamentos, o limite para acréscimos é de 50%. Esses percentuais, porém, não autorizam modificações indiscriminadas. Um aditivo de 10% pode ser irregular quando introduz objeto substancialmente diferente daquele contratado.
O Tribunal de Contas da União, no Acórdão nº 1.753/2026-Plenário, examinou os limites aplicáveis às alterações quantitativas e qualitativas, inclusive quando realizadas consensualmente. O entendimento reafirma a observância dos percentuais legais e admite, excepcionalmente, que alterações consensuais ultrapassem esses limites, desde que necessárias à execução integral do objeto original e acompanhadas de demonstração escrita e inequívoca de sua viabilidade técnica, econômica e social (BRASIL, 2026).
A excepcionalidade exige justificativa consistente. A Administração deve demonstrar, entre outros aspectos, que a continuidade contratual é economicamente mais vantajosa do que o encerramento do ajuste e a realização de nova contratação, preservadas as condições essenciais do objeto. A concordância do contratado, isoladamente, não legitima a alteração.
Para Barros e Barros (2023), a economicidade e a eficiência devem orientar as decisões administrativas, tendo como finalidade a adequada utilização dos recursos públicos e o atendimento ao interesse público. Sob essa perspectiva, a alteração contratual precisa demonstrar que sua adoção representa a solução mais vantajosa para a Administração, sem descaracterizar o objeto licitado.
Até onde o objeto contratado pode ser modificado?
O art. 126 da Lei nº 14.133/2021 proíbe que alterações unilaterais transfigurem o objeto da contratação. A preservação dessa identidade também deve orientar as alterações consensuais, conforme reconhecido pelo TCU. O cuidado se justifica porque os interessados participaram da licitação considerando determinadas exigências técnicas, condições de execução e custos.
Um contrato destinado à manutenção preventiva e corretiva de equipamentos de informática, por exemplo, não pode ser utilizado livremente para acrescentar atividades permanentes de desenvolvimento de sistemas. Embora ambos os serviços estejam relacionados à tecnologia da informação, possuem características, exigências profissionais e condições de execução que podem ser substancialmente diferentes.
A modificação também pode comprometer a igualdade entre os licitantes. As propostas foram formuladas com base nas exigências técnicas, nos custos e nas condições estabelecidas no edital. Caso o objeto inicialmente licitado fosse outro, diferentes empresas poderiam ter participado da disputa ou apresentado propostas em condições distintas.
Barros e Barros (2023) destacam que o princípio da vinculação ao edital impõe à Administração o respeito às condições estabelecidas na licitação. Essa obrigação também se reflete na execução contratual, pois modificações que alterem substancialmente o objeto podem afastar as condições de igualdade que orientaram a disputa.
Essa preocupação encontra fundamento no art. 37, XXI, da Constituição Federal, que assegura a igualdade de condições entre os concorrentes e a manutenção das condições efetivas da proposta. O respeito ao objeto contratado protege, portanto, a própria legitimidade do procedimento licitatório (BRASIL, 1988).
Nos contratos de fornecimento, a distinção também merece atenção. Se determinado órgão contratou mil unidades de um produto e identificou a necessidade de quantidade adicional, o acréscimo poderá ser admitido quando devidamente justificado e observados os requisitos legais. A aquisição de produtos com outras características ou finalidades exige análise diferente, pois pode ultrapassar o objeto originalmente contratado.
O valor do aditivo não é suficiente para definir sua regularidade. É necessário examinar a natureza da modificação, sua relação com o objeto e os possíveis efeitos sobre a competição. A permanência do mesmo fornecedor ou a existência de disponibilidade orçamentária não dispensam essa avaliação.
O aditivo pode corrigir falhas de planejamento?
A qualidade do planejamento influencia diretamente a execução contratual. Um Estudo Técnico Preliminar insuficiente, um projeto básico incompleto ou um termo de referência impreciso podem resultar em serviços adicionais, alterações de quantitativos e aumento dos custos inicialmente estimados.
Em obras públicas, essas deficiências podem assumir proporções relevantes. A ausência de levantamentos adequados sobre as condições do terreno, as instalações existentes ou as necessidades da edificação pode exigir modificações que comprometem o orçamento e o cronograma. Dependendo da extensão, a alteração pretendida pode até descaracterizar a solução originalmente licitada.
A necessidade de alterar o contrato nem sempre revela deficiência de planejamento. Em contratações complexas, determinadas condições somente se tornam conhecidas durante a execução. Para avaliar a regularidade do aditivo, importa verificar se a Administração adotou as cautelas exigíveis no planejamento e se a modificação encontra justificativa técnica suficiente.
Além da justificativa técnica, a alteração contratual exige atenção aos seus efeitos econômicos. O art. 127 da Lei nº 14.133/2021 estabelece critérios para a definição de preços unitários de obras ou serviços não contemplados no contrato. Já o art. 128 impede que os aditamentos em obras e serviços de engenharia reduzam, em benefício do contratado, a diferença percentual entre o valor global contratado e o preço global de referência. Busca-se evitar que a modificação comprometa a vantagem econômica obtida na licitação.
Quando a alteração unilateral aumentar ou diminuir os encargos do contratado, o art. 130 determina o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro inicial no mesmo termo aditivo. Essa recomposição não deve ser confundida com reajustamento ou repactuação, que possuem fundamentos e condições próprios.
A formalização também exige atenção. O art. 132 estabelece que o termo aditivo deve ser formalizado antes da execução das prestações determinadas pela Administração, ressalvados os casos de justificada necessidade de antecipação de seus efeitos, hipótese em que a formalização deverá ocorrer no prazo máximo de um mês. A execução antecipada fora dessas condições pode comprometer a regularidade do procedimento.
Antes de autorizar uma alteração, o gestor precisa examinar a necessidade que a originou, as condições técnicas e econômicas da proposta e os efeitos sobre o objeto originalmente licitado. Quando a modificação representar uma contratação substancialmente diferente, deve ser avaliada a realização de novo procedimento licitatório.
Alterar um contrato administrativo exige mais do que observar percentuais e formalizar um termo aditivo. É necessário demonstrar a pertinência da mudança, sua vantagem para a Administração e a preservação do objeto licitado. Quando a modificação ultrapassa esses limites, o aditivo deixa de ser instrumento legítimo de adequação contratual e pode comprometer a própria finalidade da licitação.
Referências
BARROS, Luzinete Lima Silva Muniz; BARROS, Helldânio Muniz. Princípios da Nova Lei de Licitações e Contratos: jurisprudência do TCU e TCE/PI. Teresina: OAB/PI, 2023.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 22 out. 2026.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, DF: Presidência da República, 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm. Acesso em: 22 out. 2026.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.753/2026 – Plenário. Relator: Ministro Augusto Nardes. Sessão de 1º de julho de 2026. Brasília, DF: TCU, 2026. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/. Acesso em: 22 out. 2026.