Luzinete Lima Silva Muniz Barros
Mestra em Ciências Criminológico-Forenses e Doutoranda em Direito.
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Todo contrato administrativo está sujeito a imprevistos. O preço de determinado material pode aumentar, uma obra pode encontrar condições de solo diferentes das previstas, equipamentos podem apresentar defeitos ou uma entrega pode ser comprometida por problemas logísticos. Algumas dessas situações podem ser antecipadas; outras somente serão conhecidas durante a execução.
Quando o problema aparece, surge uma questão que nem sempre foi discutida adequadamente no planejamento: quem deve assumir os custos?
A resposta depende da natureza do acontecimento, das condições contratuais e da distribuição de responsabilidades estabelecida entre a Administração Pública e o contratado. A Lei nº 14.133/2021 trouxe maior atenção a esse tema ao disciplinar a alocação de riscos nos contratos administrativos (BRASIL, 2021).
Analisar o risco não é o mesmo que distribuir responsabilidades
Uma distinção importante, frequentemente esquecida, está na diferença entre análise de riscos e matriz de alocação de riscos.
A análise de riscos procura identificar acontecimentos que possam comprometer os objetivos da contratação, avaliar sua probabilidade de ocorrência, estimar possíveis consequências e definir medidas para prevenir ou reduzir seus efeitos.
Imagine a contratação de serviços de transporte escolar. Durante o planejamento, a Administração identifica riscos relacionados à indisponibilidade de veículos, atrasos, falhas na manutenção e interrupções no atendimento aos estudantes. A análise permite avaliar quais situações exigem maior atenção e quais providências podem ser adotadas para evitar prejuízos à execução.
A matriz de alocação de riscos responde a outra pergunta: se determinado acontecimento ocorrer, quem deverá suportar suas consequências contratuais e financeiras?
A distinção é relevante porque identificar um risco não significa, necessariamente, definir quem responderá por ele. Uma coisa é reconhecer que um evento pode comprometer o contrato. Outra é estabelecer se sua responsabilidade será da Administração, do contratado ou compartilhada entre ambos.
Quem tem melhores condições de administrar o risco?
A Lei nº 14.133/2021 estabelece, no art. 103, § 1º, que a alocação deve considerar a natureza do risco, o beneficiário das prestações e a capacidade de cada setor para melhor gerenciá-lo, observadas as obrigações e os encargos contratuais (BRASIL, 2021).
Isso significa que a distribuição não deve decorrer simplesmente da posição ocupada pelas partes. Nem todo risco deve ser transferido ao contratado, assim como a Administração não precisa assumir todas as consequências de acontecimentos extraordinários.
Considere uma contratação de fornecimento de equipamentos. Se o fornecedor possui melhores condições de organizar o transporte, contratar seguro e assegurar a entrega, faz sentido que determinados riscos logísticos sejam atribuídos a ele. Por outro lado, quando o atraso decorre de uma providência que depende exclusivamente da Administração, não seria adequado transferir automaticamente ao particular os efeitos de uma situação que ele não poderia controlar.
O mesmo raciocínio se aplica às obras públicas, embora a complexidade desses contratos exija análise mais cuidadosa. Condições geológicas, alterações de projeto, disponibilidade de materiais e interferências externas podem apresentar diferentes possibilidades de previsão e gerenciamento.
Fortini e Alves (2023), ao examinarem matrizes de riscos em contratos de obras públicas, chamam atenção para problemas decorrentes de análises insuficientes, padronização inadequada e desconsideração das particularidades do empreendimento. Uma matriz construída sem conhecimento suficiente do objeto pode distribuir responsabilidades de maneira incompatível com as condições reais de execução.
Portanto, não basta atribuir o risco a uma das partes. É necessário justificar por que aquela parte possui melhores condições de administrá-lo e verificar se os custos dessa responsabilidade foram adequadamente considerados na contratação.
A matriz de riscos não é obrigatória em todos os contratos
O art. 22 da Lei nº 14.133/2021 admite a previsão de matriz de alocação de riscos no edital. A obrigatoriedade, entretanto, está expressamente prevista no § 3º para contratações de obras e serviços de grande vulto e para aquelas realizadas pelos regimes de contratação integrada e semi-integrada (BRASIL, 2021).
Nos demais casos, a adoção da matriz deve considerar as características e a complexidade do objeto, além da necessidade de estabelecer previamente a distribuição de responsabilidades.
Sua elaboração não pode ser reduzida ao preenchimento de uma tabela. O documento deve identificar os riscos relevantes, estabelecer a responsabilidade correspondente e prever mecanismos destinados a evitar sua ocorrência ou mitigar seus efeitos.
Uma matriz genérica, reproduzida de contratação anterior sem observar as peculiaridades do novo objeto, pode criar dificuldades em vez de oferecer segurança. Contratos aparentemente semelhantes podem apresentar riscos distintos em razão do local de execução, dos prazos, das condições de fornecimento e das obrigações assumidas.
E quando o risco acontece?
A distribuição dos riscos também interfere na análise dos pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro. O art. 103, § 4º, da Lei nº 14.133/2021 estabelece que a matriz define o equilíbrio econômico-financeiro inicial em relação a eventos supervenientes e deve ser observada na solução dos pleitos apresentados pelas partes (BRASIL, 2021).
Em termos práticos, quando determinado risco foi validamente atribuído ao contratado, sua ocorrência não assegura, por si só, o direito à recomposição financeira. O custo decorrente daquele acontecimento integra, em princípio, a responsabilidade assumida, ressalvadas as hipóteses legalmente previstas.
Da mesma forma, não seria correto negar automaticamente qualquer pedido de reequilíbrio apenas porque o contrato contém uma matriz. É necessário verificar se o evento ocorrido corresponde ao risco efetivamente alocado, quais foram suas consequências e o que estabelecem a legislação e as cláusulas contratuais.
Essa análise torna-se especialmente importante nos contratos de longa duração, nos quais as condições inicialmente previstas podem sofrer alterações relevantes. Fortini e Alves (2023) destacam a necessidade de compreender a gestão dos riscos de forma dinâmica, reconhecendo que novas informações e circunstâncias podem surgir durante a execução. Isso não significa permitir a modificação automática das responsabilidades pactuadas, mas acompanhar os acontecimentos e examinar juridicamente seus efeitos.
A matriz de riscos começa no planejamento
A distribuição adequada dos riscos depende de informações sobre o objeto, as condições de execução, os custos envolvidos e a capacidade das partes para administrar situações adversas. Sem essas informações, a Administração pode transferir responsabilidades que o contratado não consegue controlar ou assumir riscos que poderiam ser administrados de maneira mais adequada pelo particular.
Há também consequências para a formação dos preços. Um fornecedor que precisa assumir determinados riscos poderá considerar seus custos na proposta. Se a Administração distribui responsabilidades sem avaliar seus efeitos econômicos, pode comprometer a própria estimativa da contratação.
A matriz, portanto, não deve ser examinada separadamente dos demais documentos de planejamento. Sua elaboração precisa guardar coerência com as características do objeto, a estimativa de custos, as condições de execução e as obrigações estabelecidas no edital e no contrato.
O objetivo não é eliminar todos os imprevistos, tarefa que dificilmente seria possível, mas estabelecer critérios claros para administrá-los e distribuir suas consequências de maneira juridicamente adequada.
Quando um problema surge durante a execução, a primeira providência não deve ser procurar quem pode pagar a conta. É verificar se aquele acontecimento foi identificado, como sua responsabilidade foi distribuída e quais condições justificaram essa escolha.
Uma matriz de riscos bem elaborada não impede que dificuldades ocorram. Permite, contudo, que Administração e contratado tenham maior clareza sobre as responsabilidades assumidas antes que o imprevisto se transforme em conflito.
Referências
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, DF: Presidência da República, 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm. Acesso em: 14 out. 2026.
FORTINI, Cristiana; ALVES, André Canelas. Matriz de riscos em contratos de obras públicas: dinamismo necessário. Controle em Foco: Revista do MPC-MG, Belo Horizonte, v. 3, n. 6, p. 59-74, jul./dez. 2023.