Luzinete Lima Silva Muniz Barros
Mestra em Ciências Criminológico-Forenses e Doutoranda em Direito
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A licitação terminou. A empresa venceu, o resultado foi homologado e o contrato assinado. Missão cumprida? Não necessariamente. A assinatura encerra a seleção do fornecedor, mas não entrega, por si só, aquilo que levou a Administração a contratar. Entre o procedimento concluído e a necessidade pública atendida existe uma etapa decisiva: a execução do contrato.
É comum que grande parte da atenção administrativa se concentre na fase licitatória. Elaboram-se estudos, edital, respostas a impugnações, análise de propostas e documentos de habilitação. Tudo isso é indispensável. Mas a Administração não licita para produzir contratos; contrata para obter resultados. Uma escola precisa receber a merenda, um hospital necessita dos medicamentos, uma obra deve ser concluída e um sistema precisa funcionar. Se o objeto não for entregue nas condições pactuadas, a regularidade da competição, embora essencial, não será suficiente para que a contratação tenha cumprido sua finalidade.
Essa compreensão decorre da própria Lei nº 14.133/2021. O art. 5º consagra, entre outros, os princípios do planejamento, da eficiência, da eficácia, da economicidade, da transparência e da segregação de funções; e o parágrafo único do art. 11 atribui à alta administração a responsabilidade pela governança das contratações, inclusive pelo monitoramento dos contratos (Brasil, 2021). Como observam Barros e Barros (2023), esses princípios precisam orientar todo o ciclo da contratação, e não apenas a escolha do fornecedor.
A assinatura, portanto, não é linha de chegada. É o momento em que o planejamento começa a ser testado na prática.
A assinatura do contrato não entrega nada
O Tribunal de Contas da União destaca que, com a assinatura do contrato, encerra-se a seleção do fornecedor e inicia-se a gestão contratual, destinada a produzir resultados que atendam à necessidade que originou a contratação (TCU, 2025). É uma mudança de perspectiva importante: o foco deixa de ser apenas quem venceu a disputa e passa a ser o que efetivamente será entregue.
Imagine-se a aquisição de cem computadores. O preço foi competitivo, a empresa demonstrou habilitação e o contrato foi assinado. Quando os equipamentos chegam, surgem perguntas que a licitação, sozinha, não responde: são os modelos contratados? Possuem as configurações exigidas? Foram entregues no prazo? Estão acompanhados das garantias previstas? Funcionam adequadamente?
O art. 115 da Lei nº 14.133/2021 determina que o contrato seja fielmente executado pelas partes, de acordo com suas cláusulas e com a legislação (Brasil, 2021). É nesse momento que o processo administrativo encontra a realidade. A assinatura formaliza obrigações; a execução revela se aquilo que foi planejado se transformou em resultado.
Fiscal de contrato não é carimbador
Nos termos do art. 117 da Lei nº 14.133/2021, a execução deve ser acompanhada e fiscalizada por um ou mais fiscais especialmente designados. O § 1º exige o registro das ocorrências e a adoção das providências necessárias à correção das faltas ou defeitos; o § 2º determina que situações que ultrapassem a competência do fiscal sejam comunicadas aos superiores em tempo hábil (Brasil, 2021).
A função, portanto, não se resume ao atesto da nota fiscal. Fiscalizar exige conhecer o contrato, acompanhar a execução, comparar a prestação com as especificações e documentar desconformidades. Se deveriam estar disponíveis vinte trabalhadores e comparecem quinze, isso precisa ser percebido. Se o material entregue possui especificação inferior à contratada, a ocorrência deve ser registrada. Se o prazo não foi cumprido, o processo deve mostrar o que aconteceu e quais providências foram adotadas.
O mesmo raciocínio vale para o recebimento. O art. 140 disciplina o recebimento provisório e definitivo e admite a rejeição, total ou parcial, do objeto em desacordo com o contrato (Brasil, 2021). A nota fiscal, portanto, não comprova sozinha a execução. Cinquenta unidades entregues quando foram contratadas cem continuam sendo cinquenta; um serviço mal executado não se torna adequado porque chegou o dia do pagamento.
A fiscalização não parte da desconfiança do contratado. Ela existe para demonstrar que a Administração recebeu aquilo pelo qual vai pagar.
Quando o aditivo revela um problema anterior
Contratos administrativos são executados em ambientes sujeitos a mudanças. Fatos supervenientes podem exigir adequações, e a Lei nº 14.133/2021 admite alterações contratuais nas hipóteses previstas no art. 124. A possibilidade, contudo, não é ilimitada.
Nas alterações unilaterais quantitativas, o art. 125 estabelece, como regra, acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato, admitindo, nas reformas de edifício ou equipamento, acréscimos de até 50%. O art. 126 acrescenta limite qualitativo relevante: a alteração unilateral não pode transfigurar o objeto contratado (Brasil, 2021).
Isso significa que o aditivo é instrumento legítimo de gestão, mas não pode servir como solução ordinária para deficiências anteriores à contratação. Quando alterações significativas surgem pouco depois da assinatura, é necessário perguntar se o objeto foi corretamente dimensionado, se as quantidades tinham memória de cálculo, se os projetos eram suficientemente detalhados e se os riscos previsíveis foram avaliados.
Nem todo aditivo decorre de planejamento deficiente. Há fatos que não poderiam ser antecipados e modificações juridicamente necessárias. O problema é utilizar a alteração contratual para reconstruir, durante a execução, aquilo que deveria ter sido adequadamente definido antes dela.
Nesse sentido, permanece válida a advertência: aditivo não é borracha para apagar erro de planejamento.
Equilíbrio também faz parte da gestão
Fiscalizar o contratado não significa ignorar as obrigações da Administração. A Lei nº 14.133/2021 reconhece que eventos supervenientes podem repercutir na equação econômico-financeira e disciplina como esses riscos devem ser tratados.
O art. 103 permite a alocação de riscos entre as partes e determina que a matriz contratual seja considerada na análise dos eventos supervenientes. Já o art. 124, II, “d”, admite o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro diante de força maior, caso fortuito, fato do príncipe ou fatos imprevisíveis — ou previsíveis de consequências incalculáveis —, observada a repartição objetiva dos riscos. Se a própria Administração promover alteração unilateral que aumente ou diminua os encargos do contratado, o art. 130 exige o restabelecimento do equilíbrio no mesmo termo aditivo (Brasil, 2021).
Reequilíbrio, portanto, não é compensação automática por qualquer aumento de custos. É necessário identificar o evento, sua repercussão sobre os encargos, a distribuição contratual dos riscos e o fundamento jurídico do pedido.
A Administração também deve decidir os requerimentos relacionados à execução, conforme o art. 123, e cumprir corretamente suas próprias obrigações. Isso inclui os pagamentos. O art. 141 estabelece a observância da ordem cronológica para cada fonte diferenciada de recursos, admitindo alterações apenas nas hipóteses legalmente previstas e devidamente justificadas (Brasil, 2021).
Boa gestão contratual não significa cobrar apenas do particular. Significa exigir e cumprir o contrato.
O problema que não foi registrado
Há uma regra prática que merece atenção: o que não é registrado torna-se muito mais difícil de provar. O fiscal percebe um atraso, conversa com o fornecedor, recebe a promessa de correção e não documenta. A falha se repete e, meses depois, cogita-se aplicar uma sanção. Nesse momento, começam as perguntas: quando ocorreu o primeiro descumprimento? O contratado foi comunicado? Houve oportunidade de correção? Qual foi a repercussão para a Administração?
Por isso, o § 1º do art. 117 exige o registro das ocorrências relacionadas à execução. Relatórios, notificações, medições, termos de ocorrência e registros fotográficos tecnicamente contextualizados permitem reconstruir os fatos, fundamentar decisões e assegurar o contraditório (Brasil, 2021). A documentação protege a Administração, o agente público e também o contratado contra imputações sem suporte probatório.
O que acontece no contrato precisa aparecer no processo.
Quando termina uma boa contratação?
Uma boa contratação não termina na homologação nem na assinatura. Seu resultado depende da capacidade da Administração de acompanhar a execução, receber corretamente o objeto, analisar alterações e pleitos, realizar os pagamentos devidos e documentar as decisões adotadas.
A Lei nº 14.133/2021 reforçou essa visão ao aproximar planejamento, governança, gestão de riscos, fiscalização e resultado. O TCU segue a mesma lógica ao tratar a gestão do contrato como processo que se inicia após a seleção do fornecedor e se estende até o encerramento do ajuste, tendo como referência a necessidade que motivou a contratação (TCU, 2025).
Por isso, depois de concluída a licitação, a pergunta mais importante talvez não seja “o contrato foi assinado?”, mas “o contrato está entregando aquilo de que a Administração precisava?”
Há licitações formalmente corretas que fracassam na execução. Há contratos que precisam ser legitimamente ajustados diante de eventos supervenientes. Distinguir uma situação da outra exige planejamento, fiscalização, registro e decisões juridicamente fundamentadas.
No fim, é a execução que demonstra se a Administração realmente contratou bem.
Referências
BARROS, Luzinete Lima Silva Muniz; BARROS, Helldânio Muniz. Princípios da nova Lei de Licitações e Contratos: jurisprudência do TCU e TCE/PI. Teresina: OAB/PI, 2023.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, DF: Presidência da República, 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm. Acesso em: 10 set. 2026.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU. Brasília, DF: Tribunal de Contas da União, 2025. Disponível em: https://licitacoesecontratos.tcu.gov.br/. Acesso em: 10 set. 2026.