Luzinete Lima Silva Muniz Barros
Mestra em Ciências Criminológico-Forenses e Doutoranda em Direito.
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Uma empresa participa de uma licitação para prestar serviços de manutenção em escolas públicas. Durante a disputa, oferece um desconto expressivo e apresenta o menor preço entre os concorrentes. A Administração comemora a possível economia. Meses depois, surgem dificuldades: faltam trabalhadores, os materiais não são entregues no prazo e os serviços começam a apresentar problemas de qualidade. O preço que parecia vantajoso já não assegura a execução contratada.
Situações como essa revelam uma questão importante nas contratações públicas. A escolha da proposta mais barata nem sempre representa a melhor utilização dos recursos públicos. O valor ofertado precisa ser compatível com os custos necessários ao cumprimento das obrigações assumidas.
A Lei nº 14.133/2021 estabelece, entre os objetivos do processo licitatório, a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive considerando o ciclo de vida do objeto. Também exige que sejam evitadas contratações com sobrepreço ou preços manifestamente inexequíveis (BRASIL, 2021). O desafio está em reconhecer quando um desconto representa eficiência empresarial e quando revela risco concreto de descumprimento contratual.
Nesse contexto, compreende-se que as contratações públicas não ocorrem em um vácuo normativo, mas sim sob o amparo de pilares estruturantes. Como bem sintetizam Barros e Barros (2023), no microssistema das licitações, os princípios assumem a função de diretrizes fundamentais para nortear a atuação dos gestores e participantes, assegurando a moralidade, a competitividade e a eficiência na condução dos certames. Portanto, a análise do menor preço deve estar intrinsecamente conectada à interpretação sistemática desses vetores, pois a violação de um princípio atinge a integridade de todo o regime jurídico das contratações.
O menor preço precisa ser executável
O julgamento pelo menor preço é um critério legítimo de seleção. Sua aplicação, entretanto, não dispensa a Administração de verificar se a proposta atende às especificações do edital e apresenta condições de execução. O art. 59, inciso III, da Lei nº 14.133/2021 determina a desclassificação das propostas que apresentem preços inexequíveis. O inciso IV também prevê a desclassificação quando a exequibilidade não for demonstrada, se exigida pela Administração. Isso não significa que todo desconto elevado deva ser rejeitado.
Uma empresa pode conseguir preços menores porque dispõe de equipamentos próprios, melhores condições de aquisição de insumos, estrutura operacional mais eficiente ou contratos que permitem ganhos de escala. Essas circunstâncias podem justificar uma proposta inferior à estimativa administrativa.
O problema aparece quando o valor apresentado não comporta os custos indispensáveis à execução do objeto. Imagine uma contratação de serviços contínuos que exige determinada quantidade de profissionais, equipamentos, materiais e cumprimento de obrigações trabalhistas. Se a proposta não contempla despesas necessárias ao atendimento dessas exigências, o desconto deixa de representar apenas uma vantagem comercial e passa a suscitar dúvidas sobre a viabilidade do contrato. A avaliação deve considerar as condições concretas da contratação, não bastando comparar o preço final com a estimativa do edital.
A viabilidade de uma proposta evoca diretamente o princípio da economicidade. No entanto, a aplicação desse vetor deve ser precisa. Conforme apontam Barros e Barros (2023) amparados na lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a economicidade não deve ser avaliada isoladamente, mas sim conjugada com a eficiência e a eficácia, buscando-se o melhor resultado possível em termos de qualidade e preço, e não apenas o menor desembolso imediato. Da mesma forma, Celso Antônio Bandeira de Mello argumenta que a economicidade visa o menor custo para a Administração, “sem prejuízo da qualidade e eficiência do objeto licitado” (MELLO apud BARROS; BARROS, 2023). Sob essa perspectiva, uma proposta que comprometa as obrigações trabalhistas ou os insumos essenciais afasta-se da verdadeira economicidade, convertendo o suposto desconto em prejuízo latente.
Quando a proposta é baixa demais?
A Lei nº 14.133/2021 estabelece parâmetros específicos para obras e serviços de engenharia. Conforme o art. 59, § 4º, são consideradas inexequíveis as propostas inferiores a 75% do valor orçado pela Administração. O percentual, contudo, exige interpretação conjunta com os demais dispositivos legais e com a jurisprudência do Tribunal de Contas da União.
No Acórdão nº 465/2024-Plenário, o TCU reconheceu que esse parâmetro estabelece presunção relativa de inexequibilidade, devendo ser assegurada ao licitante a oportunidade de demonstrar que sua proposta pode ser executada, nos termos do art. 59, § 2º, da Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2024a). Esse entendimento impede que o julgamento se transforme em simples operação matemática. O desconto é um elemento relevante, mas sua análise deve considerar os custos, as condições técnicas e as justificativas apresentadas pela empresa.
A legislação também prevê, no art. 59, § 5º, garantia adicional para o vencedor de licitações de obras e serviços de engenharia cuja proposta seja inferior a 85% do orçamento administrativo. O valor dessa garantia corresponde à diferença entre o orçamento e a proposta apresentada, sem prejuízo das demais garantias legalmente exigíveis. A exigência busca oferecer proteção adicional à Administração, não substituindo, porém, a avaliação da exequibilidade.
Para fornecimento de bens e prestação de serviços em geral, o tratamento é diferente. No Acórdão nº 963/2024-Plenário, o TCU considerou que propostas inferiores a 50% do valor estimado constituem indício de inexequibilidade, exigindo diligência para verificar sua viabilidade. O entendimento foi formulado considerando o art. 34 da Instrução Normativa Seges/ME nº 73/2022, no âmbito de sua aplicação (BRASIL, 2024b). Esse percentual não constitui regra legal universal de desclassificação automática. Sua utilização exige atenção à natureza do objeto, ao regime normativo aplicável e às condições estabelecidas no edital.
A flexibilidade técnica para avaliar essas planilhas encontra amparo no princípio do julgamento objetivo. Conforme lecionam Barros e Barros (2023), o julgamento objetivo visa afastar o personalismo e o subjetivismo na escolha da proposta, amarrando a decisão a critérios claros e previamente estipulados. Contudo, Marçal Justen Filho adverte que o formalismo não pode ser exacerbado a ponto de ignorar a realidade de mercado; o pregoeiro deve atuar de forma técnica e isenta para identificar se o preço reflete as condições reais da empresa (JUSTEN FILHO apud BARROS; BARROS, 2023). O parâmetro numérico (como os 50% ou 75%) funciona apenas como um alerta objetivo para que se inicie o exame aprofundado, preservando a isonomia e a impessoalidade do processo.
Desconto agressivo não autoriza desclassificação automática
Uma proposta muito baixa pode despertar suspeitas. Isso não autoriza a Administração a concluir, sem exame técnico, que a empresa será incapaz de cumprir o contrato. A diligência prevista no art. 59, § 2º, da Lei nº 14.133/2021 permite esclarecer a composição dos preços e exigir demonstração da viabilidade econômica da oferta.
Em serviços, essa análise pode envolver custos de pessoal, encargos, insumos e equipamentos. Em obras, pode alcançar composições de preços unitários, produtividade, custos de materiais e condições de execução. A documentação deve permitir verificar se os valores são compatíveis com as obrigações previstas no edital.
O TCU, no Acórdão nº 1.979/2025-Plenário, reconheceu a legitimidade da utilização de critérios técnicos auxiliares para identificar propostas que mereçam exame mais aprofundado, desde que aplicados de maneira isonômica e documentada, sem produzir desclassificação automática (BRASIL, 2025). Adicionado por esta autora como uma atualização jurisprudencial posterior às discussões doutrinárias de Barros e Barros (2023), o precedente reforça que a diligência não deve servir para chancelar decisões prévias, mas para fundamentar tecnicamente a exequibilidade sem exigências desproporcionais.
Essa vedação à desclassificação sumária e arbitrária encontra forte amparo nos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Como bem sintetizado na literatura especializada, a razoabilidade exige equilíbrio nas decisões administrativas, coibindo exigências desarrazoadas que venham a limitar indevidamente a ampla concorrência. Barros e Barros (2023) destacam que o Tribunal de Contas da União, por meio de jurisprudência consolidada, já firmou o entendimento de que a concessão de prazos e a abertura de diligências para sanear falhas formais homenageiam o princípio do formalismo moderado. Rejeitar um desconto expressivo sem oportunizar a defesa da empresa violaria o princípio da competitividade, cuja finalidade é, justamente, “ampliar a concorrência entre os potenciais fornecedores […] aumentando as chances de obtenção de preços mais vantajosos”. Assim, a proporcionalidade atua para garantir que os meios de controle da Administração não asfixiem a legítima eficiência privada.
O risco aparece durante a execução
A aceitação de proposta economicamente inviável pode produzir consequências que ultrapassam o valor inicialmente contratado. Em serviços contínuos, a insuficiência de recursos pode comprometer a disponibilidade de trabalhadores e materiais. Nas obras públicas, podem surgir paralisações, atrasos e dificuldades para cumprir o cronograma. Nos contratos de fornecimento, a proposta incompatível com os custos pode resultar em entregas incompletas, substituição inadequada de produtos ou abandono das obrigações.
Essas situações não decorrem necessariamente de preços baixos. Podem resultar de problemas de gestão, circunstâncias supervenientes ou deficiências de fiscalização. Ainda assim, demonstram por que a viabilidade econômica da proposta merece atenção antes da contratação. Quando ocorre o inadimplemento, a Administração pode precisar mobilizar equipes, instaurar procedimentos administrativos e adotar providências para assegurar a continuidade do serviço. Dependendo das circunstâncias, será necessário avaliar a extinção contratual e a realização de nova contratação.
A economia inicialmente projetada pode desaparecer diante dos custos administrativos, operacionais e sociais decorrentes da execução malsucedida. É importante lembrar que a apresentação de proposta com desconto expressivo não constitui, por si só, irregularidade. Da mesma forma, dificuldades posteriores não demonstram automaticamente que o preço era inexequível desde a licitação. Cada situação exige avaliação das circunstâncias e das obrigações efetivamente assumidas.
A quebra da execução atinge frontalmente o princípio do interesse público e o princípio da eficácia. Conforme evidenciam Barros e Barros (2023), no campo das licitações, a proposta verdadeiramente vantajosa não é apenas a de menor preço nominal, mas sim aquela que agrega preços exequíveis à entrega tempestiva do objeto, satisfazendo as reais necessidades da coletividade. Ademais, a eficácia foca diretamente no cumprimento das metas planejadas e na geração de resultados positivos para a sociedade. Aceitar um preço predatório que culmine na paralisação de uma obra escolar ou na interrupção de um serviço de transporte atenta contra o interesse público primário, transformando a pretendida vantajosidade em desperdício de recursos e retrocesso social.
A vantagem começa no planejamento
A Administração somente consegue avaliar adequadamente uma proposta quando conhece o objeto que pretende contratar e dispõe de estimativa de preços tecnicamente fundamentada. O art. 23 da Lei nº 14.133/2021 exige que o valor estimado seja compatível com os preços praticados pelo mercado, consideradas as quantidades, a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução.
Uma estimativa excessivamente elevada pode fazer parecer razoável um desconto que apenas aproxima a contratação dos preços reais do mercado. Por outro lado, um orçamento subestimado pode dificultar a obtenção de propostas compatíveis com as necessidades administrativas. O planejamento deve definir adequadamente o objeto, os quantitativos, os padrões de qualidade, os prazos e as condições de execução. Essas informações permitem aos licitantes formular propostas consistentes e oferecem parâmetros objetivos para o julgamento.
A engrenagem contra os preços inexequíveis ganha robustez com o estrito cumprimento do princípio do planejamento. Barros e Barros (2023) lecionam que planejar significa “aplicar procedimentos racionais para a tomada de decisão para alcançar um determinado objetivo […] observando a otimização dos recursos”. Instrumentos novos ou fortalecidos pela Lei nº 14.133/2021, tais como o Estudo Técnico Preliminar (ETP) e o Termo de Referência (TR), funcionam como salvaguardas essenciais contra erros de precificação. Como destaca a jurisprudência compilada pelos autores, falhas graves no dimensionamento de quantitativos ou pesquisas de preço deficientes comprometem a lisura do certame e geram severos prejuízos, sujeitando o gestor público à aplicação de sanções pelos órgãos de controle em virtude de sua conduta negligente.
A busca da vantajosidade também exige acompanhamento contratual. Uma proposta considerada exequível na licitação precisa ser executada de acordo com as obrigações assumidas, preservadas as hipóteses legais de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro.
A Administração não deve escolher propostas mais caras apenas por receio de descontos elevados. Tampouco pode aceitar qualquer valor sob o argumento de que a responsabilidade pela execução pertence exclusivamente ao contratado. O dever de selecionar a proposta mais vantajosa envolve tanto o respeito à competição quanto a verificação fundamentada das condições de execução.
O menor preço continua sendo relevante. É ele que pode permitir a aquisição de mais bens, a ampliação de serviços e o uso eficiente dos recursos públicos. Mas essa vantagem depende da entrega efetiva daquilo que foi contratado. Uma proposta só é verdadeiramente econômica quando o preço permite cumprir o objeto, no prazo e com a qualidade exigida. Fora dessas condições, o desconto pode deixar de representar economia e transformar-se em um custo que a Administração não havia previsto.
Referências
BARROS, Luzinete Lima Silva Muniz; BARROS, Helldânio Muniz. Princípios da NLLC: jurisprudência do TCU e TCE/PI. Teresina: OAB/PI, 2023.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, DF: Presidência da República, [2021]. Disponível em: planalto.gov.br . Acesso em: 28 out. 2026.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 465/2024 – Plenário. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti. Sessão de 20 de março de 2024. Base de Jurisprudência do TCU: Licitações e Contratos. Disponível em: https://licitacoesecontratos.tcu.gov.br/5-4-1-aceitabilidade-e-desclassificacao-2/ . Acesso em: 28 out. 2026.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 963/2024 – Plenário. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Sessão de 22 de maio de 2024. Base de Jurisprudência do TCU: Envio de Lances. Disponível em: https://licitacoesecontratos.tcu.gov.br/5-3-envio-de-lances/. Acesso em: 28 out. 2026.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.979/2025 – Plenário. Relator: Ministro Jorge Oliveira. Sessão de 27 de agosto de 2025. Portal de Jurisprudência do TCU: Pesquisa Integrada. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/redireciona/acordao-completo/ACORDAO-COMPLETO-2723857 . Acesso em: 28 out. 2026.