A adoção do princípio da tributação no destino, prevista na reforma tributária, tende a reduzir a chamada guerra fiscal no país, ao diminuir o espaço para incentivos fiscais usados por estados e municípios para atrair empresas. Especialistas apontam, porém, que o conflito federativo não desaparece: ele pode migrar para disputas interpretativas e probatórias, especialmente em torno do conceito de “destino” das operações, tema sensível em serviços, intangíveis e economia digital.
Para André Felix Ricotta de Oliveira, professor doutor em Direito Tributário pela PUC/SP, a guerra fiscal se consolidou no Brasil porque o ICMS seguiu, historicamente, a lógica da tributação na origem. “A ideia do IVA segue o princípio da tributação no destino. Infelizmente, quando instituímos o ICM, que depois virou ICMS, não seguimos essa regra. Foi a tributação na origem, e com isso se possibilitou a guerra fiscal entre os estados”, afirma Ricotta.
A mudança, segundo ele, altera o eixo da arrecadação e reduz o efeito de políticas estaduais baseadas em atrair indústria, atacado ou grandes prestadores de serviço, já que o imposto passa a acompanhar o local do consumo. “Com a tributação no destino, pouco importa onde está a indústria, onde está o atacadista ou onde está o grande prestador de serviço. O que importa é onde está o consumidor final, onde está o mercado consumidor”, diz.
Na mesma linha, o tributarista Eduardo Natal, sócio do Natal & Manssur Advogados, mestre em Direito Tributário pela PUC/SP e conselheiro da ABAT, afirma que a adoção do destino deve mitigar a guerra fiscal, mas não eliminar totalmente o conflito. “A adoção do princípio do destino não elimina por completo a guerra fiscal, mas tende a mitigá-la de forma relevante quando comparada ao modelo atual”, afirma Natal.
De acordo com ele, a substituição dos tributos sobre consumo por CBS e IBS, em uma lógica de IVA, diminui incentivos típicos do modelo de origem. Ainda assim, o novo sistema preserva algum espaço de diferenciação entre os entes federativos. “No novo sistema, estados e municípios ainda manterão alguma margem para fixação de alíquotas internas, o que preserva certo grau de diferenciação competitiva”, diz.
Natal também chama atenção para o período de transição, quando regimes convivem e disputas herdadas tendem a seguir em pauta, com o ICMS vigente até o final de 2032. “O ICMS permanece vigente até o final de 2032, e a eliminação gradual dos benefícios fiscais atualmente existentes não impede disputas durante a convivência entre o regime atual e o novo regime”, afirma.
Apesar do enfraquecimento da guerra fiscal tradicional, a tendência apontada pelos especialistas é que o conflito mude de forma, com maior peso para interpretações sobre o destino das operações, sobretudo em serviços e operações digitais.
Para Ricotta, o conceito de destino deve ser determinante no novo modelo. “Nas operações digitais, destino é onde está quem contratou aquele serviço. Pouco importa onde está a sede da empresa. Vale a última operação: onde está o consumidor final”, explica.
Como exemplo, ele cita serviços de streaming, em que a incidência se desloca para o local do contratante. “O streaming pode ter sua sede em São Paulo, mas o IBS será devido ao estado e ao município onde está o consumidor que contratou aquele serviço”, resume.
Legislação da reforma é extensa
Já Eduardo Natal destaca que o principal desafio tende a ser comprovar, na prática, onde está o destino, o que pode elevar riscos de insegurança jurídica e contencioso. “O novo modelo impõe um desafio prático e probatório relevante na identificação e comprovação do ‘destino’ das operações”, afirma.
Ele também observa que o volume e a complexidade da legislação exigirão um período de adaptação até a consolidação de interpretações e entendimentos administrativos e judiciais. “A legislação da reforma é extensa e complexa, e esse arcabouço demandará um período natural de adaptação, regulamentação infralegal e harmonização interpretativa”, diz.
No campo prático, os tributaristas reforçam que o novo sistema exige preparo antecipado, com revisão operacional e contratual.
Ricotta aponta que empresas precisam adequar contratos e estruturas para evitar perdas no novo modelo. “As empresas já vêm se preparando por meio de workshops e pareceres para entender como funcionará o IBS, a CBS e o Imposto Seletivo. Depois disso, é essencial revisar contratos e até a própria operação”, afirma.
“Do jeito que a operação está pensada hoje, até questões societárias que fazem sentido no sistema atual podem não funcionar no IBS e CBS. Quem não se adequar pode ter prejuízo e enfrentar dificuldade financeira”, conclui.
Eduardo Natal destaca que 2026 deve ser tratado como etapa decisiva de adaptação. “A preparação exige antecipação e adaptação operacional. Um ponto central será o ano de 2026, concebido como um verdadeiro ano-teste do sistema”, diz.
Fontes:
Eduardo Natal, sócio do Natal & Manssur Advogados, mestre em Direito Tributário pela PUC/SP e conselheiro da ABAT.
André Felix Ricotta de Oliveira, professor doutor em Direito Tributário, sócio da Felix Ricotta Advocacia, coordenador do curso Tributação sobre o Consumo do IBET e presidente da Comissão de Direito Tributário da OAB/Pinheiros.