Por Giovana Galassi e Henrique Zigart Pereira
A Lei Complementar 225/2026, sancionada no início deste ano, foi apresentada como um marco na proteção do contribuinte e no combate à inadimplência tributária estrutural. Ao mesmo tempo em que instituiu o Código de Defesa do Contribuinte, a nova lei promoveu mudanças profundas em outros campos do direito, especialmente ao endurecer o tratamento jurídico do chamado devedor contumaz. O endurecimento penal introduzido pela nova lei dominou o debate público, mas os efeitos sobre a recuperação judicial, que são tão relevantes quanto, ainda recebem atenção limitada, mesmo diante de seu potencial para influenciar decisões empresariais, a atuação dos gestores e a dinâmica econômica.
A recuperação judicial é um instrumento criado para lidar com momentos de ruptura financeira. Seu objetivo não é premiar maus gestores ou legitimar o não pagamento de tributos, mas permitir que empresas economicamente viáveis atravessem períodos de dificuldade, reorganizem suas dívidas e retomem a atividade produtiva. Nesse contexto, a existência de passivos elevados, inclusive tributários, é comum e, muitas vezes, inevitável. Crises setoriais, retração de crédito, variações cambiais, aumento de custos e disputas fiscais prolongadas costumam compor o cenário que leva uma empresa a buscar proteção judicial.
A LC 225/2026 altera esse ambiente ao criar a figura do devedor contumaz, caracterizado pela inadimplência tributária relevante, reiterada e injustificada. A intenção declarada do legislador é legítima, combater modelos de negócio que se sustentam no não pagamento de tributos e distorcem a concorrência. O problema surge quando essa categoria passa a ser aplicada de forma ampla, alcançando empresas que não estruturaram sua atividade na inadimplência, mas que enfrentam crises reais e buscam soluções institucionais para se reerguer.
Na prática, empresas em recuperação judicial frequentemente apresentam exatamente os elementos que podem levar à classificação de contumácia, como débitos elevados, inadimplência prolongada e litígios fiscais complexos. A diferença entre o devedor estrutural e a empresa em crise, porém, nem sempre é clara na esfera administrativa. A qualificação de devedor contumaz, definida nesse ambiente, passa a produzir efeitos jurídicos severos, sem um diálogo adequado com a lógica do juízo da recuperação judicial, que parte do reconhecimento da crise e da tentativa de superação.
Esse desalinhamento cria um cenário de contradição institucional. De um lado, o Judiciário reconhece que a empresa enfrenta dificuldades, aprova um plano de recuperação, impõe mecanismos de fiscalização e busca preservar a atividade econômica. De outro, a mesma empresa e seus gestores podem ser tratados como agentes estruturalmente inadimplentes, com consequências jurídicas que não se atenuam nem mesmo diante da reorganização do passivo e da retomada gradual da regularidade fiscal.
Os efeitos mais sensíveis recaem sobre os administradores. A Lei de Recuperação Judicial já prevê a possibilidade de afastamento da administração ou de intensificação da fiscalização quando há risco à condução do processo. Essas medidas não têm natureza punitiva e servem para proteger a empresa, os credores e o próprio mercado. A LC 225/2026, entretanto, adiciona um peso significativo sobre essas mesmas pessoas físicas, ao permitir que a inadimplência da empresa gere consequências jurídicas duradouras, mesmo quando os gestores já não detêm o controle da administração e atuam sob supervisão judicial.
Esse acúmulo de restrições sobre os administradores levanta questionamentos importantes. Ao concentrar múltiplas consequências jurídicas sobre os mesmos fatos econômicos, o sistema corre o risco de ultrapassar os limites do razoável. A situação se agrava quando se considera que a classificação de devedor contumaz decorre de decisões administrativas tomadas em ambiente assimétrico, que não foi concebido para produzir efeitos tão profundos sobre outras áreas do direito, sem o reforço correspondente das garantias processuais.
Do ponto de vista penal, o risco não reside na criação explícita de novos tipos incriminadores, nem na criminalização direta da inadimplência tributária. O deslocamento relevante ocorre na antecipação de juízos de ilicitude e na atribuição de significados penais a qualificações administrativas concebidas para fins diversos.
A caracterização da contumácia, embora formalmente administrativa, passa a operar como um pré-juízo valorativo capaz de influenciar a formação da imputação penal, especialmente no que se refere à leitura do dolo, da fraude e da má-fé na condução da atividade empresarial.
Há também um impacto prático que merece atenção. O enfraquecimento da recuperação judicial como instrumento de retorno à legalidade. Historicamente, a reorganização do passivo e a regularização gradual dos débitos tributários funcionaram como incentivos para que empresas em crise buscassem soluções formais e transparentes. Ao dissociar esses esforços de efeitos jurídicos relevantes em outras esferas, a nova lei pode reduzir o estímulo à cooperação e desincentivar o uso da recuperação judicial, favorecendo comportamentos defensivos, como o adiamento do pedido ou o encerramento informal de atividades.
Outro aspecto particularmente sensível é a possibilidade de que determinadas consequências jurídicas se mantenham mesmo após a superação da crise. A LC 225/2026 permite que efeitos relevantes se projetem sobre atos praticados em períodos anteriores, ainda que a empresa volte à regularidade e deixe de ser considerada contumaz. Isso contraria a lógica de recomeço que fundamenta a recuperação judicial e enfraquece seu papel como instrumento de política econômica e social voltado à preservação de empresas viáveis.
Nesse contexto de reorganização econômica tensionada por efeitos jurídicos persistentes, a recuperação judicial também passa a incorporar um vetor pouco explorado no debate: a possibilidade de recomposição patrimonial da empresa a partir do reconhecimento de ilegalidades na própria exigência estatal. É sob essa perspectiva, centrada na posição da pessoa jurídica em crise, que o crime de excesso de exação ganha relevo específico. Diferentemente de outros ilícitos penais associados à inadimplência, o excesso de exação é um crime funcional, praticado por agente público, nos termos do § 1º do art. 316 do Código Penal, quando há exigência de tributo indevido ou cobrança realizada de forma abusiva, ainda que o tributo seja, em si, legítimo.
Ao instituir o Código de Defesa do Contribuinte, a referida lei complementar não apenas reafirma a existência desse tipo penal, como lhe confere centralidade institucional inédita. O art. 4º, inciso XIV, reconhece expressamente o direito do contribuinte à reparação de danos em caso de trânsito em julgado de condenação por excesso de exação, o que revela uma inflexão importante na lógica tradicional do contencioso tributário.
Sob essa perspectiva, há um efeito potencialmente positivo para empresas, inclusive em recuperação judicial. A constatação judicial de uma cobrança ilegal, abusiva ou excessiva pode resultar na devolução de valores indevidamente exigidos, com impacto direto no caixa da empresa. Em cenários de crise, esse retorno financeiro pode representar fôlego relevante para a continuidade das atividades e para o cumprimento do plano de recuperação.
Esse potencial, contudo, deve ser lido com cautela. O crime de excesso de exação, embora institucionalmente reforçado pela LC 225, permanece um tipo penal de aplicação excepcional, cuja configuração exige prova robusta, trânsito em julgado da condenação e a superação de barreiras probatórias significativas. Além disso, o reconhecimento de ilegalidades na exigência estatal não neutraliza, por si só, os riscos penais que recaem sobre o contribuinte e seus administradores, nem estabelece qualquer forma de simetria sancionatória no sistema.
Esse aspecto, contudo, não pode ser analisado de forma isolada. O mesmo ambiente normativo que fortalece os instrumentos de reação do contribuinte também acentua riscos criminais indiretos, que não decorrem do tipo penal de excesso de exação em si, mas da forma como a LC 225 reorganiza a relação entre administração tributária, processos administrativos e efeitos jurídicos externos.
A lei amplia significativamente o peso das decisões administrativas definitivas. A caracterização do devedor contumaz, uma vez consolidada, passa a irradiar efeitos severos e duradouros, inclusive sobre a possibilidade de propositura ou continuidade da recuperação judicial. A eventual convolação da recuperação em falência, ainda que provocada por fator externo ao juízo recuperacional, desloca o centro de gravidade da crise para um terreno historicamente mais sensível do ponto de vista penal.
A falência, como se sabe, intensifica a fiscalização sobre atos de gestão, reabre decisões pretéritas e favorece a releitura de condutas sob uma ótica punitiva. Operações realizadas em contexto de tentativa de soerguimento da empresa podem passar a ser interpretadas como temerárias, fraudulentas ou desviadas, especialmente quando há inconsistências informacionais, estruturas societárias complexas ou transações entre partes relacionadas.
Nesse ambiente, a falência atua como um verdadeiro amplificador de risco penal. Atos praticados no curso da recuperação judicial, orientados à preservação da empresa ou à tentativa de reorganização financeira, passam a ser reavaliados retrospectivamente sob uma ótica punitiva, muitas vezes desconsiderando as condições concretas em que foram adotados. Reestruturações societárias, alienações de ativos, operações com partes relacionadas ou decisões de priorização de pagamentos, típicas de contextos de crise, tornam-se especialmente vulneráveis a releituras penais quando o processo de soerguimento fracassa e a narrativa da insolvência cede lugar à da responsabilização.
Além disso, a LC 225 introduz um conjunto de marcadores normativos de ilicitude, como referências a fraude, conluio, interposição de pessoas, ocultação de bens e inexistência de domicílio fiscal. Embora concebidos para afastar a proteção administrativa em casos extremos, esses elementos funcionam, na prática, como gatilhos de suspeição, capazes de alimentar representações, comunicações a órgãos de persecução e narrativas penais que extrapolam o âmbito originalmente administrativo.
O risco penal associado a esses marcadores reside, sobretudo, na tendência de se inferir o elemento subjetivo do tipo penal a partir de categorias administrativas amplas e indeterminadas. Em contextos de crise empresarial, marcados por decisões tomadas sob restrições severas de liquidez, informação e tempo, a desorganização, a inconsistência ou a adoção de soluções heterodoxas não se confundem, necessariamente, com vontade consciente de fraudar. A transposição automática desses indicadores para o campo penal favorece a erosão da distinção fundamental entre gestão deficiente e gestão criminosa, deslocando o debate do plano da culpabilidade para o da mera suspeição.
Outro risco menos evidente está na governança da informação. A lei exige consistência e veracidade cadastral e escritural como pressuposto para afastar consequências mais gravosas. Em contextos de recuperação judicial, nos quais dados são reprocessados, balanços ajustados e informações consolidadas sob pressão temporal, qualquer divergência relevante pode ser reinterpretada como indício de dolo ou manipulação, sobretudo quando analisada retrospectivamente.
Forma-se, assim, um cenário ambíguo. De um lado, a LC 225 oferece instrumentos claros de reação contra abusos do poder de tributar, inclusive com potencial recomposição patrimonial por meio da responsabilização do agente público por excesso de exação. De outro, ela eleva o custo jurídico da inconsistência, da descoordenação institucional e da gestão pouco transparente da crise empresarial.
O risco, portanto, não reside no reconhecimento do crime de excesso de exação, que cumpre papel relevante de contenção de abusos estatais, mas na sobreposição de regimes sancionatórios, em que decisões administrativas passam a produzir efeitos estruturais sobre a recuperação judicial e, indiretamente, ampliam a exposição penal de administradores.
A LC 225 inaugura um modelo que exige leitura integrada. A condução da recuperação judicial passa a demandar um padrão ainda mais elevado de governança, coerência decisória e alinhamento entre as esferas administrativa, judicial e societária. Sem isso, um regime pensado para induzir conformidade e boa-fé pode acabar produzindo efeitos opostos, convertendo a recuperação judicial em um ambiente de agravamento, e não de superação, da crise empresarial.
Nada disso significa negar a importância do combate à inadimplência estrutural ou à concorrência desleal. O desafio está em construir critérios capazes de distinguir, com precisão, o contribuinte que faz da inadimplência um modelo de negócio daquele que enfrenta uma crise real e busca se reerguer dentro da legalidade. Quando essa distinção se perde, o risco é transformar a recuperação judicial, concebida para salvar empresas, em um fator adicional de agravamento da crise econômica e jurídica.
O pano de fundo desse cenário é a expansão de um direito sancionador híbrido, no qual mecanismos administrativos passam a desempenhar funções tradicionalmente associadas ao direito penal, sem a incidência plena de suas garantias. Não se trata de um direito penal legislado, mas de uma penalização funcional, construída a partir da sobreposição de regimes e da irradiação de efeitos sancionatórios para além de seus campos de origem.
A aplicação da LC 225/2026 exigirá sensibilidade e equilíbrio. Caberá ao Judiciário compatibilizar o legítimo endurecimento contra a inadimplência estrutural com a preservação de empresas viáveis, evitando que uma política de repressão acabe produzindo efeitos contrários aos seus próprios objetivos econômicos e sociais.
*Giovana Galassi é advogada da área de Recuperação Judicial do escritório Finocchio & Ustra Sociedade de Advogados.
*Henrique Zigart Pereira é advogado especialista da área penal empresarial do escritório Finocchio & Ustra Sociedade de Advogados.