Pesquisa realizada pela Universidade de São Paulo (USP) concluiu que apenas 11 grandes temas concentram cerca de 90% das ações judiciais em tramitação contra a administração pública no Brasil. A pesquisa é resultado do acordo de cooperação entre o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o Supremo Tribunal Federal (STF) e o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), assinado em 2023, durante o Fórum BNDES de Direito e Desenvolvimento, com objetivo de identificar as causas da alta litigiosidade envolvendo o poder público e diagnosticar o peso da insegurança jurídica na decisão de novos investimentos.
O relatório final da pesquisa Litigância contra o Poder Público analisou processos envolvendo União, estados, municípios, autarquias e fundações públicas. Até março de 2025, os 11 temas investigados reuniam aproximadamente 10,6 milhões de processos pendentes em todo o país.
Entre os temas com maior volume de processos, destacam-se as ações previdenciárias, responsáveis por 45,1% do total analisado, seguidas pelas demandas envolvendo servidores públicos (21,8%) e pelas ações tributárias (11,5%). Também figuram entre os principais assuntos litígios trabalhistas, contratuais, de responsabilidade civil, saúde, educação, trânsito, meio ambiente e desapropriações.
O levantamento mostra que a litigância contra o poder público apresenta perfis distintos conforme o tema discutido, o ente federativo demandado, a região do país e as condições de acesso à Justiça, indicando que políticas públicas voltadas à redução da judicialização precisam considerar essas diferenças. Nos estados, predominam proporcionalmente ações relacionadas a servidores públicos, trânsito e saúde. Nos municípios, há maior incidência relativa de litígios trabalhistas, além de demandas envolvendo servidores, saúde, responsabilidade civil e contratos. Já as ações tributárias apresentam distribuição mais equilibrada entre União, estados e municípios.
Pesquisa aponta diferenças regionais
A análise também aponta diferenças regionais. Nas ações previdenciárias, os maiores volumes proporcionais foram registrados no Tribunal Regional Federal da 5ª Região (TRF5), que abrange estados do Nordeste, e no Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1), responsável pelo Distrito Federal e por estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Resultados das ações – Além do volume processual, o estudo analisou os desfechos das ações judiciais. Nas demandas de saúde, 74% das decisões proferidas na primeira instância e nos Juizados Especiais concedem integralmente os pedidos dos autores, representando o maior índice de procedência entre os temas pesquisados.
Na área de educação, as decisões totalmente favoráveis aos autores alcançam 55% na primeira instância. Já nas ações previdenciárias, apesar de representarem o maior volume de processos, quase metade dos pedidos é julgada improcedente em primeiro grau, enquanto cerca de um terço obtém procedência integral.
Segundo os pesquisadores, os resultados evidenciam padrões distintos de litigância. Saúde e educação concentram demandas voltadas à garantia de direitos fundamentais. A litigância previdenciária caracteriza-se como contencioso de massa relacionado a divergências ou falhas nos processos administrativos, enquanto temas como servidores públicos, tributário e trabalhista envolvem disputas predominantemente técnicas e econômicas.
Comparação internacional – O estudo também comparou a litigância brasileira com a observada em outros países. Considerando o critério metodológico mais restritivo adotado pela pesquisa, o Brasil registrava, em 2022, 35,6 processos pendentes contra o Poder Público por mil habitantes — aproximadamente sete vezes a média dos países da União Europeia analisados, de 5,2 processos por mil habitantes.
No levantamento, a Alemanha registrou oito processos por mil habitantes, a Argentina 5,8, a França 3,4 e os EUA 0,1 na Justiça Federal. Os pesquisadores ressaltam que diferenças entre sistemas judiciais e bases de dados recomendam cautela na comparação, mas destacam que a magnitude da litigância brasileira é significativamente superior à observada nos demais países analisados.
Recomendações – O relatório conclui que não existe uma solução única para reduzir a litigância contra o Poder Público. As medidas devem considerar as especificidades de cada tema, do ente federativo envolvido e do perfil dos conflitos.
Entre as recomendações apresentadas estão o fortalecimento das instâncias administrativas de resolução de demandas, a gestão estratégica da litigância, a ampliação de mecanismos de conciliação e mediação, a integração de sistemas de informação, a identificação de demandas repetitivas, o uso de inteligência artificial para análise de padrões de litigância, a especialização temática e o fortalecimento de mecanismos coletivos de solução de conflitos.
Segundo o estudo, o desafio consiste em preservar o amplo acesso à Justiça ao mesmo tempo em que se desenvolvem instrumentos mais eficientes para prevenir conflitos, reduzir a litigância repetitiva e diminuir os impactos da judicialização sobre a administração pública e o sistema de Justiça.
Direito, economia e desenvolvimento – Por meio de seu Centro de Estudos Jurídicos (CEJ), o BNDES tem buscado incentivar e fomentar pesquisas, estudos e reflexões nas áreas de interseção entre Direito e Economia, orientados, entre outros objetivos, à formulação de propostas de aperfeiçoamento do sistema institucional e jurídico brasileiro, especialmente em temas como segurança jurídica para investimentos, regulação econômica e efetivação de serviços públicos essenciais. Nesse contexto, busca-se constituir um locus permanente de reflexão e debate qualificado sobre o papel das instituições jurídicas na promoção do desenvolvimento nacional, em consonância com o objetivo fundamental da República previsto no art. 3º, inciso II, da Constituição Federal (“garantir o desenvolvimento nacional”).