Luzinete Lima Silva Muniz Barros
Mestra em Ciências Criminológico-Forenses e Doutoranda em Direito.
https://lattes.cnpq.br/2874797152881403
Quando a Administração Pública realiza uma licitação, costuma concentrar suas atenções no valor estimado da contratação e na economia obtida durante a disputa. Compara propostas, negocia preços e verifica se o resultado representa uma aquisição vantajosa. Entretanto, existe uma despesa que nem sempre aparece nessa avaliação: o custo da própria licitação.
Antes de contratar um serviço ou adquirir determinado produto, a Administração mobiliza servidores, elabora documentos, realiza pesquisas de preços, examina exigências legais e conduz procedimentos administrativos. Essas atividades consomem tempo e recursos públicos, ainda que não produzam desembolso específico para cada processo.
Um levantamento recente da Controladoria-Geral da União (CGU) trouxe números importantes para essa discussão. O Relatório de Consultoria nº 2028007, publicado em outubro de 2026, estimou que um pregão eletrônico custa, em média, R$ 66.271,39, enquanto uma dispensa de licitação em razão do valor, considerada em seu rito mínimo, custa R$ 12.753,79 (BRASIL, 2026).
Os resultados demonstram que a economicidade das contratações públicas não pode ser examinada exclusivamente pelo preço pago ao fornecedor. É necessário considerar também os recursos empregados para realizar a contratação.
O custo que não aparece no contrato
O estudo da CGU utilizou o método Time-Driven Activity-Based Costing (TDABC), que permite estimar custos a partir do tempo dedicado às atividades e dos recursos necessários à sua execução. A pesquisa considerou dez unidades de referência do Poder Executivo federal e 412 respostas válidas, além de informações sobre contratações realizadas em 2025.
Segundo o levantamento, os 19.598 pregões eletrônicos homologados naquele exercício representaram um custo administrativo estimado em R$ 1,30 bilhão, equivalente a 1,87% do valor total homologado (BRASIL, 2026).
Esse percentual merece atenção. Uma licitação pode resultar em desconto expressivo e, ainda assim, exigir recursos administrativos consideráveis. A economia registrada na disputa não revela, isoladamente, o custo envolvido na obtenção daquele resultado.
Imagine um órgão público que necessita adquirir materiais de expediente de pequeno valor. Para realizar um pregão, deverá mobilizar profissionais responsáveis pelo planejamento, elaboração do edital, processamento da disputa e demais providências necessárias. Dependendo do valor e das características da aquisição, o custo administrativo poderá representar parcela significativa da própria contratação.
Isso não significa que licitar seja um desperdício. A licitação constitui instrumento constitucional de proteção ao interesse público, à igualdade de oportunidades e à seleção da proposta mais vantajosa. O problema surge quando a Administração deixa de avaliar se os meios utilizados são proporcionais à necessidade que pretende atender.
Quando o procedimento custa mais que a compra
Um dos resultados mais relevantes do levantamento diz respeito às contratações de pequeno valor. A CGU identificou que, em 70,5% das 32.162 dispensas eletrônicas com disputa examinadas, o valor homologado foi inferior ao custo administrativo estimado do procedimento.
A constatação revela uma situação aparentemente contraditória: o Poder Público pode gastar mais recursos para processar determinada aquisição do que para adquirir o próprio produto.
O relatório também identificou 2.869 pregões cujos valores estimados permitiam, sob o critério econômico, a utilização da dispensa de licitação. A substituição do procedimento, quando juridicamente cabível, representaria potencial de liberação de capacidade administrativa equivalente a R$ 153,54 milhões anuais (BRASIL, 2026).
A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 75, incisos I e II, admite a dispensa de licitação para determinadas contratações de menor valor, observados os limites legais, os requisitos aplicáveis e as atualizações periódicas desses valores.
A existência dessa possibilidade não autoriza a Administração a abandonar a competição indiscriminadamente. A contratação direta exige motivação, justificativa do preço, identificação adequada do fornecedor e observância das demais exigências legais. Também é indispensável respeitar as regras destinadas a impedir o fracionamento indevido das despesas.
O ponto central é reconhecer que o procedimento mais complexo nem sempre será o mais eficiente. Quando a legislação oferece alternativas legítimas, cabe ao gestor avaliar qual delas atende à necessidade pública com menor custo administrativo e segurança jurídica suficiente.
Planejar melhor significa gastar menos?
A Lei nº 14.133/2021 atribui especial importância ao planejamento das contratações. O Estudo Técnico Preliminar, o Termo de Referência e a pesquisa de preços são instrumentos destinados a identificar necessidades, definir soluções e reduzir riscos.
Entretanto, a elaboração desses documentos precisa produzir informações úteis à decisão administrativa. Quando os estudos são excessivamente burocráticos, repetitivos ou incompatíveis com a complexidade do objeto, o planejamento pode consumir recursos sem acrescentar benefícios proporcionais.
O relatório da CGU estimou que o retrabalho na fase de planejamento dos pregões representa custo anual de R$ 181,1 milhões. O dado evidencia a importância da qualidade das informações encaminhadas para análise e da adequada organização das atividades administrativas.
Barros e Barros (2023) destacam que os princípios da eficiência, da economicidade e do planejamento devem orientar a utilização racional dos recursos públicos. Sua aplicação exige avaliar não apenas a regularidade formal dos procedimentos, mas também sua capacidade de produzir resultados compatíveis com as necessidades da Administração.
Nesse sentido, padronizar documentos, capacitar equipes e aperfeiçoar os fluxos internos pode contribuir para reduzir erros e atividades desnecessárias. A simplificação, contudo, não deve comprometer as análises indispensáveis à legalidade e à qualidade da contratação.
A eficiência administrativa não se mede pela quantidade de documentos produzidos, mas pela pertinência das informações que fundamentam as decisões.
A economia também depende da forma de contratar
A redução dos custos administrativos não se limita à escolha entre licitação e contratação direta. A organização das demandas e a utilização de procedimentos compartilhados também podem produzir resultados relevantes.
A CGU identificou que o compartilhamento de contratações por meio da Intenção de Registro de Preços representou economia processual estimada em R$ 335,16 milhões em 2025. O relatório também apontou potencial de economia de R$ 231,75 milhões anuais com a prorrogação de atas de registro de preços e renovação dos quantitativos, observados os requisitos legais.
Esses resultados indicam a importância de examinar a possibilidade de reunir necessidades semelhantes de diferentes unidades administrativas. Em vez de cada órgão desenvolver procedimentos independentes para adquirir produtos equivalentes, a contratação compartilhada pode reduzir a repetição de atividades e melhorar o aproveitamento da estrutura pública.
A Lei nº 14.133/2021 contempla essa preocupação ao estabelecer, no art. 19, diretrizes relacionadas à centralização de procedimentos de aquisição e contratação, bem como à criação de instrumentos que favoreçam a eficiência administrativa.
Isso não significa que toda contratação deva ser centralizada. As particularidades do objeto, a localização das unidades, as condições de fornecimento e os riscos envolvidos precisam ser considerados. A vantagem administrativa deve ser demonstrada, e não presumida.
Economicidade além do menor preço
O art. 11 da Lei nº 14.133/2021 estabelece como objetivo do processo licitatório selecionar a proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive quanto ao ciclo de vida do objeto.
Essa orientação permite compreender a economicidade de maneira mais ampla. O resultado de uma contratação depende do preço, da qualidade, do atendimento da necessidade pública e dos recursos utilizados para viabilizar o procedimento.
Não seria razoável, por exemplo, reduzir etapas essenciais de fiscalização ou suprimir exigências legais apenas para diminuir custos administrativos. A economia obtida dessa forma poderia ampliar riscos, comprometer a execução contratual e produzir despesas superiores às inicialmente evitadas.
O desafio consiste em identificar procedimentos desnecessariamente onerosos sem enfraquecer os mecanismos de controle. Para isso, a Administração precisa conhecer seus próprios custos, avaliar alternativas juridicamente disponíveis e acompanhar os resultados de suas decisões.
O relatório da CGU estimou que a implementação conjunta das medidas recomendadas poderá liberar capacidade administrativa equivalente a valores entre R$ 542 milhões e R$ 927 milhões anuais. Trata-se de potencial estimado, e não de economia financeira automaticamente realizada.
Os dados mostram que existe espaço para aperfeiçoar a gestão das contratações públicas. Entretanto, sua aplicação deve considerar as características de cada órgão e os limites metodológicos da pesquisa, realizada no âmbito do Poder Executivo federal.
Licitar é necessário quando a lei assim determina. Mas cumprir a legislação não dispensa o gestor de avaliar quanto custa cada decisão administrativa. Uma contratação verdadeiramente vantajosa não é apenas aquela que apresenta o menor preço ao final da disputa. É aquela que atende ao interesse público, preserva a legalidade e utiliza os recursos disponíveis de maneira eficiente.
Afinal, o custo de contratar também faz parte do custo da contratação.
Referências
BARROS, Luzinete Lima Silva Muniz; BARROS, Helldânio Muniz. Princípios da Nova Lei de Licitações e Contratos: jurisprudência do TCU e TCE/PI. Teresina: OAB/PI, 2023.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, DF: Presidência da República, 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm.
BRASIL. Controladoria-Geral da União. Custo do processo do pregão e da dispensa de licitação em razão do valor. Relatório de Consultoria nº 2028007. Brasília, DF: CGU, 2026. Disponível em: https://eaud.cgu.gov.br/relatorio/2057803. Acesso em: 12 nov. 2026.