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A intervenção do Ministério Público na ação civil pública: fiscal da lei e (ou) parte

Redação

 

01/12/2015 às 23:19

                Em 1988, com o rompimento do estado de latência em que se encontrava o Poder Constituinte, promulgou-se a nova Constituição da República, carta política que reconstruiu o Estado brasileiro, consagrando direitos e garantias fundamentais, bem como delineando o novo contorno político e jurídico das instituições existentes.


                Certamente, o Ministério Público foi umas das instituições mais contempladas com a nova Constituição Federal, porquanto seu perfil de atuação foi sensivelmente ampliado, sobretudo no que se refere à seara cível.


                É inegável que o parquet, em que pese a divergência doutrinária acerca de sua origem, sofreu uma lenta e gradativa evolução constitucional, cujo marco inicial de positivação refere-se à Constituição de 1934, ocasião em que o Ministério Público era concebido como um órgão de cooperação governamental. 1


                Diferentemente, hoje, o Ministério Público é instituição permanente, qualidade petrificada pela Constituição e, portanto, imune ao Poder Reformador, consagrada como função essencial à Justiça (artigos 127 a 130 da Constituição Federal), sem a qual torna-se absolutamente inviável a jurisdição, já que a inércia desta é compensada pelo dinamismo dos protagonistas das funções essenciais à Justiça. 2


                É neste cenário que o parquet, instituição vocacionada à democracia e à justiça, recebeu várias ferramentas para a efetivação de sua missão constitucional, dentre elas podendo-se citar: a ação civil pública.


                Majoritariamente, a doutrina tem entendido a ação civil pública como a via judicial voltada à defesa de interesses metaindividuais 3, cuja previsão constitucional reside no inciso III do art. 123, caracterizando-se pela legitimação concorrente e disjuntiva (art. 129, §1º, CF).


                Assim, a Lei n. 7.347/85, conferindo legitimidade ao Ministério Público para o ajuizamento da ação civil pública (incluída a ação principal e a cautelar), viabilizou a intervenção do órgão presentante como autor, cabendo-lhe todos os poderes e ônus.


                Ocorre que o §1º do art. 5º da referida lei impõe que "o Ministério Público, se não intervier no processo como parte, atuará obrigatoriamente como fiscal da lei”. Certamente, o legislador pretendeu, em razão da relevantíssima atuação ministerial em defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis, determinar a presença do parquet em todas as ações civis públicas, inclusive nas que não foram intentadas pelo Ministério Público.


                Desconsiderando-se a pouca técnica legislativa ao empregar os termos "parte” e "fiscal da lei”, como se uma condição excluísse a outra, certo é que o referido dispositivo legal tem levado a alguns impasses de ordem prática, sobretudo no que tange  à atuação de mais de um órgão do parquet em um mesmo processo.


                Bem, há duas hipóteses previstas taxativamente para a atuação do Ministério Público, nas ações civis públicas: a primeira, quando o parquet ajuíza a ação, revestindo-se da condição de autor; e a segunda, quando, não sendo o autor, tem que obrigatoriamente, sob pena de nulidade absoluta do feito, intervir como custos legis.


                No segundo caso, parece não haver dúvidas: o Ministério Público, quando não for autor da ação civil pública, oficiará no processo junto ao Poder Judiciário, intervindo na defesa da higidez da ordem jurídica, a fim de impedir qualquer atropelo na aplicação da lei posta.


                Obusílis refere-se justamente à hipótese em que o próprio Ministério Público quebra a inércia em que se encontra o Estado juiz e propõe a ação civil pública, atuando perante o Judiciário, na defesa do interesse social, a fim de obter a tutela jurisdicional necessária à pacificação social.


                Isto posto, questiona-se: o interesse público, evidenciado pela natureza da ação civil pública (art. 82, CPC), justifica a intervenção de outro  órgão do Ministério Público para desempenhar a função de custos legis, mesmo nas ações civis públicas por ele propostas?


                A doutrina diverge acerca do tema, especialmente no que se refere à atuação de órgãos ministeriais em instâncias diversas. José dos Santos Carvalho Filho, por exemplo, defende que, no segundo grau de jurisdição (fase recursal), além do órgão ministerial que atua como parte (perante o juízo de primeiro grau), deve funcionar também uma Procuradoria de Justiça, na qualidade de fiscal da lei, em razão do disposto no art. 31 da Lei n. 8.625/93. Ressalte-se, outrossim, que o Ministro Teori Zavascki, quando ainda pertencia ao STJ, entendeu na mesma linha, por ocasião do julgamento do RMS 21.721/RJ, em que asseverou o seguinte: "em segunda instância, a atuação do Ministério Público ocorre, como fiscal da lei, donde resulta que o faz com absoluta independência funcional, uma vez que não atua na condição de parte, posição esta, no caso, ostentada pelo parquet em primeiro grau”.


                Todavia, com a devida vênia, não parece ser esta a posição mais acertada.


                A Lei da ação civil pública é suficientemente clara ao determinar que o processo só exigirá a intervenção do Ministério Público como fiscal da lei, quando não tiver sido a ação por ele proposta. Isto significa que o espírito da lei imprimiu em seu texto a posição há muito sustentada pelos tribunais e pela doutrina majoritária, no sentido de que a condição de autor do órgão ministerial não o desincumbe de defender o ordenamento jurídico pátrio e a fiel aplicação das leis, isto é, a condição de autor não lhe retira a de custos legis.


                Hugo Nigro Mazzilli, uma das maiores sumidades quando se trata do Ministério Público, afirma categoricamente: "Se o Ministério Público propõe uma ação, como órgão do Estado, na defesa dos interesses globais da sociedade (v. g, ação para re- parar danos ao meio ambiente), apesar de sua posição formal de parte (como sujeito ativo da relação processual), nem por isso deixa de zelar pela ordem jurídica: ser parte não significa não ser fiscal da lei e vice-versa”. 4


                Nesta mesma linha de raciocínio, Clever Rodolfo Carvalho Vasconcelos, ao tratar da atuação do Ministério Público nas ações civis públicas, assevera que "não há necessidade de dois promotores numa mesma causa, ou seja, um promotor como autor da ação e de outro como custos legis, eis que o órgão ministerial jamais se despede de sua condição de guardião da lei” 5


                A jurisprudência do STJ, acompanhada maciçamente pelos tribunais, é pacífica a respeito do tema, como se vê no trecho do acórdão proferido no julgamento dos embargos de declaração no Resp 912612/DF, in verbis: "Nas ações civis públicas ajuizadas pelo Ministério Público, é dispensável a sua intervenção como custos legis. Precedentes do STJ” e, no mesmo sentido, RMS 16.409/MG, EDcl no REsp 172.822 ("Não faz sentido tomar parecer do Ministério Público nos processos em que este atua como parte”), EDcl no REsp 186.008 ("proposta a ação pelo Ministério Público, não há necessidade de oficiar outro órgão da mesma Instituição como fiscal da lei"), REsp 156.291 ("Tratando-se de ação cível proposta pelo Ministério Público, é desnecessária a intervenção do parquet como fiscal da lei”), REsp 814.479/RS ("Sendo o Ministério Público Federal o autor da ação civil pública, sua intervenção como fiscal da lei não é obrigatória”) e, mais recentemente, REsp 1.156.021/RS ("Sendo o Ministério Público o autor da ação coletiva, a sua atuação como custos legis não é obrigatória, pois, nos termos do princípio da unidade, o Ministério Público é uno enquanto instituição, razão pela qual, uma vez figurando como parte do processo, é dispensada a sua presença como fiscal da lei”).


                No âmbito estadual, a questão ganha relevo prático quando, por exemplo, um processo referente à ação civil pública, proposta por Promotor de Justiça, sobe ao tribunal, em razão da interposição de recurso, e um Procurador de Justiça é intimado para intervir na condição de custos legis.


                 Bem, nestes casos, salvo melhor juízo, entende-se que o membro do parquet, com atuação em segundo grau de jurisdição, especificamente nos casos relativos à ação civil pública e em razão de expressa previsão legal, poderá deixar de atuar na condição de órgão interveniente (custos legis), em razão da presença de um órgão da mesma Instituição que, tendo ajuizado a ação civil, já atua na fiscalização do fiel cumprimento do ordenamento jurídico, pelo que estará, inclusive, a racionalizar6 sua atuação, através de uma filtragem do novo perfil ministerial traçado pela Constituição Federal  de 1988, sem qualquer agressão aos princípios institucionais.


                E mais, a condição de parte do Ministério Público (órgão agente), recorrente ou         recorrido, prejudica a eqüidistância7 entre as partes que deve guardar o Procurador de Justiça, para que sua atuação como órgão interveniente seja absolutamente imparcial. Isto é, o membro com atuação em superior instância é, salvo melhor entendimento, parte interessada no provimento ou desprovimento do recurso interposto, a depender da pretensão perseguida pelo Ministério Público: invalidar (error in procedendo), reformar (error in judicando) ou manter a decisão impugnada.


                Assim, é por esta razão que possuem os Procuradores de Justiça o direito à sustentação oral, quando do julgamento do recurso em que seja parte o Ministério Público, bem como legitimidade para a interposição de recursos junto ao tribunal que atuam ou perante os tribunais superiores, quando os acórdãos ou as decisões monocráticas forem desfavoráveis à Instituição, desde que respeitados os princípios do contraditório e da paridade de armas.


                Isto posto, porque a condição de autor  não é divergente daquela relacionada a de  cusinterposição de medidas cabíveis, em fase recursal, pelo órgão do Ministério Público em superior instância.      

 

 

 

1 BULOS, UadiLammêgo. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 1391.

2 BULOS, UadiLammêgo. op. cit., p. 1389.

3 MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 52.

4 MAZZILLI, Hugo Nigro. Manual do Promotor de Justiça.  São Paulo: Saraiva, 1991. 2. ed., ampl. e atual., p. 204.

5 VASCONCELOS, Clever Rodolfo Carvalho. Ministério Público na Constituição Federal. São Paulo: Atlas, 2009, p. 112.

6 Recomendação n. 16 do CNMP: Art. 3º. É desnecessária a atuação de mais de um órgão do Ministério Público em ações individuais ou coletivas, propostas ou não por membro da Instituição, podendo oferecer parecer, sem prejuízo do acompanhamento, sustentação oral e

interposição de medidas cabíveis, em fase recursal, pelo órgão com atuação em segundo grau. (Alteração dada pela Recomendação nº 19, de 18 de maio de 2011).

7 Sobre o tema, veja-se o Parecer n. 13.894 do então Procurador-Geral da República Geraldo Brindeiro, por ocasião de sua manifestação acerca do julgamento da ADI 758-1/600-RJ.

 

 


José Eduardo Campos Amaral. Bacharel em Direito, pelo Instituto Camillo Filho – ICF. Assessor jurídico de Procurador de Justiça do Ministério Público do Estado do Piauí. Advogado inscrito na OAB/PI.

 
 

 Fonte: José Eduardo Campos Amaral

 
 

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